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[Entrevista] Cezar Alvarez – Ministério das Comunicações


 


por VINÍCIUS MANSUR [1]
Cezar Alvarez é secretário-executivo do Ministério das Comunicações desde janeiro de 2011, nasceu em Santana do Livramento (RS) em 1954. É graduado em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1981). Foi subsecretário-geral da Presidência da República (2003-2004) no início do Governo Lula. Também foi assessor especial do Presidente da República (2004-2007), chefe de Gabinete-Adjunto de Agenda do Presidente da República (2007-2010) e secretário-executivo do Comitê Gestor do Programa de Inclusão Digital, responsável pelo acompanhamento do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), de 2010. Em 2005, desenvolveu e coordenou o Programa Cidadão Conectado – Computador para Todos. Em 2007, foi designado para coordenar todos os programas de inclusão digital desenvolvidos pelo Governo Federal, incluindo Um Computador por Aluno, Computador Portátil para Professores e um projeto para promover a ampliação e qualificação dos telecentros comunitários. Na Prefeitura de Porto Alegre, de 1992 a 2002, ocupou os cargos de assessor, chefe de Gabinete do Prefeito e subsecretário-geral de Governo. Também foi secretário municipal de Administração e de Indústria e Comércio. 0

 

ÁUDIO 1: “O PNBL está de pé” 0
 
ÁUDIO 2: “É equivocado pensar na banda larga dentro do regime público da LGT” 0

 

QUE MUDANÇAS, EM TERMOS TECNOLÓGICOS, POLÍTICOS, ECONÔMICOS, MAS TAMBÉM EM TERMOS DE REGULAÇÃO, ESTÃO OCORRENDO NO MUNDO HOJE E QUE JUSTIFICAM POLÍTICAS COMO OS PLANOS DE BANDA LARGA?

Na dita sociedade do conhecimento, mais do que a sociedade da informação, a banda larga é estratégica sob todas as suas formas e dimensões, do conhecimento, da produtividade da empresa, na rede social, no controle democrático sobre o aparato estatal. O instrumental para ter acesso a esse volume enorme de informações que circulam, que se contradizem, é parte do mundo democrático e moderno, e consequentemente deve estar no olhar das políticas públicas. Agora, esse olhar das políticas públicas não necessariamente se esgota numa discussão de Internet como serviço público, ela é um somatório de olhares e setores. No início do nosso projeto de inclusão digital, em 2005, 2006, quando se constituiu uma coordenação para inclusão digital, havia a preocupação de que essa tecnologia e os seus custos ainda fossem reproduzir e ampliar as desigualdades sociais. Os países mais avançados trabalhavam muito mais a desigualdade digital como um elemento geracional ou em algumas comunidades em regiões isoladas. Para um país como o nosso, inclusão digital é inclusão social e por sua vez, pela negativa, a ausência de acesso à informação digital pelos modernos meios seria a exclusão. Era claro para nós que se começássemos a trabalhar na dimensão de equipamento público, mais telecentro, qualificar telecentro, ter alguma forma de apoio e qualificação das LAN houses eram parte de uma política em que esse chamado serviço de valor adicionado – ou se é serviço de telecomunicação ou não, se Internet é uma rede ou se é um serviço – não pode estar fora do escopo da política pública. E essa é um pouco da origem do Programa Nacional de Banda Larga. É banda larga para quê? Para acesso à Internet para as diferentes funções, da educação, da empresa, do entretenimento, das redes. Então, eu não tenho dúvida de que, no marco da convergência, isso exige ainda mais articulação, ainda que a nossa legislação seja muito fragmentada e direcionada, um pouco superada na divisão radiodifusão-telecomunicações, que é parte do que a atualização do chamado marco regulatório vai nos trazer. 0

 
O SENHOR ACHA QUE O PNBL, QUE É O CARRO-CHEFE DA POLÍTICA DE GOVERNO PARA O SETOR, PARA INTERNET, ESTÁ À ALTURA DESTE CENÁRIO HOJE?

Na minha avaliação ele está de pé. Existe uma política pública que acirrou a competição, está estimulando rede, está tentando contribuir, no seu aspecto regulador de mercado, em menor preço. O tema de mais qualidade eu acho que algumas vezes é subdimensionado nas políticas públicas. À medida que nós tivermos os regulamentos da qualidade mínima na telefonia móvel, na fixa, isso vai exigir mais rede, vai exigir mais competição e acho que vai ter mais qualidade, foi um tema muito pesado que a presidenta jogou por ocasião do último Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU). E eu acho que o plano com a Telebras, tendo superado seus gargalos de gente, estrutura, dificuldade de sítio, de rede, inclusive de compras, já está jogando um papel. Só para dar um exemplo: nós paramos de divulgar onde a Telebras está chegando, sabe o que está acontecendo? Os grandes fornecedores de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD) na ponta estavam indo lá na frente tentando fazer um contrato cativo mais barato, mas no mínimo por dois anos, com os pequenos provedores. Então, ela tem um papel indireto de regulação. Bem, claro que ela não é uma coisa isolada. Então, eu acho que o PNBL, depois, na sua dimensão de política de equipamento, de política de produto nacional e agora entrando na área de conteúdos, começando a abrir uma discussão mais forte de aplicativos de governo eletrônico, de conteúdos, gestão, eu acho que eles se complementam. Então, acho que ele está de pé e acho que poucos planos nacionais de banda larga tiveram essa dimensão mais ampla, eles foram mais rede, ou mais um determinado serviço de e-Gov, ou exclusivamente uma visão de mais competição e limites à atuação de operadoras, o chamado poder de mercado significativo. Eu acho que tem uma boa combinação de política do Executivo, de intervenção direta e indireta da regulação que faz a Telebras e já começa a ter uma dimensão mais ampla de política industrial, tecnológica e de conteúdos. 0

 
HÁ NO MUNDO ALGUMA POLÍTICA DE QUE O SENHOR SEJA ADMIRADOR? TEM ALGUMA QUE TE PARECE SER UM EXEMPLO IMPORTANTE?

Conheci várias. Conheci um pouco a de Portugal, a da Itália, em que em um determinado momento a própria ex-estatal começa a jogar um papel regulador em associação… Mas aí é muito mais levar a banda larga para lugares inóspitos onde a iniciativa privada não leva, uma experiência mais recente do marco italiano. Mas, claro, estão no marco da União Europeia. Para mim, é muito mais forte a regulação europeia do que a da América em geral. 0

 
NO BRASIL, O GOVERNO FALA NA MASSIFICAÇÃO DA INTERNET, AO INVÉS DA UNIVERSALIZAÇÃO. O SENHOR ACHA QUE ISSO COMPROMETE O PNBL?

Não, pois entendo que exista um amadurecimento que ainda está por acontecer do tema da banda larga. Nós não temos dúvidas de que a banda larga com qualidade, com capilaridade, com penetração, com bom preço, deve ser objeto de política pública. Não tenho a menor dúvida sobre isso. Inclusive eu trabalho em alguns textos internamente, mais politicamente, com o conceito de essencialidade, que é um termo muito amplo. É um serviço, uma infraestrutura cada vez mais imprescindível para as distintas dinâmicas da vida política, social, econômica de qualquer povo, no limite é um instrumento básico do direito à comunicação e expressão. E, logo, deve ser objeto de políticas públicas. O que eu sempre considerei equivocado é achar que na nossa Lei Geral de Telecomunicações (LGT), o conceito de regime público, que traz como consequência aquele que é coletivo e que tem que ter continuidade e universalidade no conceito de ir cada vez mais longe e a distintas localidades, independente da sua condição econômica, possa ser enquadrado nos limites do conceito de regime público da LGT. Eu, inclusive, uma vez mostrei o que aconteceria se decretássemos que a banda larga, então, é um serviço de comunicação e esse serviço de comunicação será prestado em regime público. A primeira coisa que ela prepararia seriam as licitações das regiões de outorga. À medida que fizesse isso, para toda e qualquer nova licitação teriam que ser criadas empresas com propósito específico. Não pode qualquer agente, grupo econômico, vir disputar a licitação. A partir daí, o que seria uma licitação para prestar um serviço coletivo de comunicação em regime público, aonde já existe um serviço prestado no mercado, quem seriam os atores novos que viriam disputar uma licitação, pagar um preço para construir uma rede do zero, para ter um preço controlado em um lugar onde já existe a competição solta? Eu dizia e insistia: “vai dar no-show”. Quem é que vai vir a Brasília disputar uma licitação, pagar uma outorga onde já tem, sei lá, 42 fornecedores de banda larga, 7 redes em Brasília, construir uma nova rede ou ter que comercialmente comprar espaço de rede já existente para prestar o serviço que vai ser controlado no preço e na qualidade, ainda tendo que pagar ao Estado para poder ser mais uma? É mais fácil pegar uma autorização comercial e ser um prestador. Então, acho que nós entramos num beco sem saída nessa discussão, ficamos discutindo se era massificação, se fugia do termo universalização e não discutimos quais são as distintas políticas públicas que levem e que tragam no seu conjunto a ideia da massificação de um serviço essencial. Eu acho que a universalização hoje não dá conta. Agora, qual é a solução? Não sei, mas acho que o próximo período será uma bela oportunidade para aprofundar essa discussão. 0

 
COM RELAÇÃO À INFRAESTRUTURA NO BRASIL, COMO O SENHOR A AVALIA? NOSSO MODELO NÃO É MUITO RESTRITIVO DO PONTO DE VISTA DO COMPARTILHAMENTO?

Eu avalio que sim, tanto que a Anatel está discutindo no Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) também o tema da desagregação, do unbundling, parcial ou não, contado ou não, que está na ordem do dia. A visão de que é preciso ter uma diferença entre competir em infraestrutura e competir em serviço e eles, inclusive, serem objeto, no mesmo grupo econômico, de duas empresas distintas, com transparência, acho que é central. Ir para o modelo de custo, saber como é isso. Nós já estamos fazendo algo, ainda parcialmente, sobre isso. Passou despercebida, mas dentro do PGMU, onde temos aquele acordo da banda larga popular, havia a necessidade de garantir um mínimo de provimento no atacado para o pequeno provedor, um teto de preço muito grande, aquilo deu uma baixada de preço. Nós agora estamos discutindo EILD (Exploração Industrial de Linha Dedicada), não dá mais para todo mundo cair no EILD especial e não ter uma EILD normal, vem aí uma nova regra, foi votada na Anatel na semana passada, mais controle sobre o chamado produto industrial. Então, nós temos claro que mais competição passa por políticas assimétricas para os novos entrantes, facilidade, estímulo ao pequeno provedor local, quer dizer, consagrando a outorga e autorização para mercados menores e, evidentemente, mais exigências dos antigos concessionários que detêm mais rede e que têm a vantagem de possuir essa rede, algumas vezes ainda necessitando de atualização tecnológica, mas com uma capilaridade que lhe dá vantagem comparativa insuperável, o que pode levar à política de monopolização, de perda de competição, de perda de qualidade e de aumento de preço. Então, eu não tenho dúvida que desagregação, unbundling, total ou parcial, é um processo em que nós temos que entrar rapidamente. Agora, é preciso saber quais são os custos e a Anatel está fazendo, finalmente está em andamento, o seu contrato do chamado modelo de custo para a gente saber quanto custa, quanto não custa. E quem é dono de rede ser bem remunerado para não privilegiar o serviço da sua empresa dentro do seu grupo econômico. Então, eu não tenho dúvida de que as redes não podem ficar restritas, tanto que a Telebras está pronta para fazer swap lá ou acolá, e a contrapartida é abrir as redes das operadoras privadas. No Norte isso é mais do que evidente. Pequenas localidades, pouca renda, dificuldade até física de qualidade de rede, rios, florestas e tudo mais. É um contrassenso não haver disputa por serviço, mas por quem é dono da estrada. A competição deveria se dar sobre quem oferece o melhor serviço, quem transporta melhor cada coisa com a sua frota, com sua especialidade para isso ou para aquilo. 0

 
COMO O SENHOR AVALIA QUE DEVA SE RESOLVER A QUESTÃO DOS BENS REVERSÍVEIS DAS EMPRESAS DE TELECOMUNICAÇÃO, QUE VEM SENDO QUESTIONADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO, PELA PROTESTE?

A nossa infraestrutura de telecomunicações, os serviços e a regulação se dão em uma base extremamente frágil, que é uma pirâmide, um triângulo invertido. Nós estamos com uma base nesta pirâmide que é uma rede pouco robusta que um dia suportou tráfego de voz e que um dia pôde suportar um pouquinho mais, passando a transportar dados. Foi se construindo um conjunto de redes. E nisso, o que é do regime público original e o que são investimentos de qualificação de rede? Qual é a reversibilidade? Vai ser reversível o que para mim com que preço? Com qual custo? Vou receber o quê? Alguém, em algum momento, deixou uma antiga torre, um antigo roteador, para aquele par de cobre. Qual é a base da reversibilidade, aonde foram chegando novas tecnologias, novas estruturas, que servem simultaneamente à voz e muito mais coisas? Toda e qualquer infraestrutura que suporta 64 kbps, então suporta qualquer coisa em cima, é do serviço público original e tem que ser revertida? Eu não sei mais onde é que está, fora aquele levantamento patrimonial do momento da privatização. Todo e qualquer incremento em cima é o incremento da voz, é o incremento da voz que tinha dado também. Então, eu acho que o tema da reversibilidade como garantia da continuidade da discussão é quais são os instrumentos da garantia da continuidade e se a reversibilidade é parte dele. E se é, em que termos. Eu acho que é uma discussão que tem que ser reaberta sem maniqueísmo de dizer “tudo que as operadoras investiram, concessionárias ou não, é do Estado” ou “o que é do Estado e se eu quero, para fazer o quê”. Eu quero de novo achar que vou ter uma estatal de Internet como única operadora no Brasil? Essa é a discussão que tem que se fazer: eu quero um Estado moderno regulando os chamados serviços essenciais, eu quero um processo de reestatização monopolista de alguns serviços ou eu quero cada vez mais capacidade de combinar regulação, ser prestador direto também, regulador de mercado direto, como hoje já é a Telebras no atacado? E lembre-se de que ela regula direta e indiretamente, eu conheço o custo, eu vou aonde o mercado não vai, eu forço o mercado com instrumentos que não são apenas o regulamento da Anatel, tem o operador de mercado que vai lá e vende mais barato e obriga você a baixar o preço e melhorar a qualidade. Assim está sendo nos pequenos e médios prestadores. Então, eu acho que essa é a discussão, é dentro dessa questão mais ampla que nós temos que fazer essa discussão da reversibilidade. 0

 
E ONDE SE RESOLVE ISSO?

Precisamos atualizar o conceito de serviços essenciais, de serviço público, garantias de continuidade e essencialidade. A partir daí o único instrumento que eu possa ter, não é “quando você sair me dá de volta que eu vou virar operadora estatal e garantir o serviço para a população”. Telecomunicações é serviço em cima de serviço, quer dizer, as redes suportam serviços cada vez maiores. Eu me ressinto de fazer uma discussão atualizada hoje numa visão do papel do Estado moderno: quando ele é regulador, quando é prestador direto, quando é prestador direto fazendo regulação porque está no atacado e quais instrumentos ele tem para esse serviço considerado essencial e público, ou o que acontece no distrato. Para mim é pouco dizer “me dá de volta que eu monto e ponho um monte de funcionário público para administrar em São Paulo”, para ficar apenas nas concessionárias de telefonia fixa. Eu acho que é insuficiente para a realidade brasileira e para os Estados modernos no dia de hoje, com a importância estratégica de comunicação, que não pode ser uma coisa simplesmente pela lei do mercado. Agora, não sei qual é a resposta. 0

 
QUANTO À NEUTRALIDADE DE REDE, É NECESSÁRIA UMA LEI PARA REGULAR ESSA QUESTÃO?

Não tenho claro. Eu percebo a barbaridade que seria se cada operador de rede dissesse quem entra na frente, quem não entra, se pagasse mais ou menos. Ao mesmo tempo, eu também sei que os distintos usos têm uma demanda sob uma pressão de rede que está batendo no limite. Quero saber quem paga. Porque não pode ser o consumidor final na ponta. Então, que o provedor de conteúdo que gera demanda por tráfego de dados pague por esse uso todo? Aí vem outra discussão: é o provedor de conteúdo na Internet que gerou mais uso de rede ou é a boa rede que permitiu que este provedor crescesse? Agora, eu quero sofisticar um pouco mais essa discussão. Então, também passa por uma discussão dos instrumentos do controle social sobre eventuais critérios técnicos de gestão de tráfego de dados. 0

 
ALGUMA LEGISLAÇÃO, ALGUMA EXPERIÊNCIA DE OUTRO PAÍS PODE SER REFERÊNCIA?

Trata-se de algo tão complexo que a União Europeia está com um documento das grandes operadoras há um ano e está dizendo “vamos ter que ver melhor”; está todo mundo olhando neste exato momento. 0

 

EXISTE UM ANTEPROJETO DE LEI PARA A PROTEÇÃO DOS DADOS PESSOAIS E O MARCO CIVIL DA INTERNET PARA A QUESTÃO DA GUARDA DE LOGS. COMO O SENHOR ANALISA OS DOIS PROJETOS? QUAIS SÃO OS DESAFIOS DO BRASIL NESSA ÁREA?

Me parece haver aí uma busca por uma criminalização da Internet como se o Estado moderno já não dispusesse de tipificação de crimes que se dão em distintos ambientes, inclusive na Internet. Não é a Internet que é o motivo do crime. O marco civil conseguiu trazer na proposta, que o Ministério da Justiça coordenou com ampla consulta pública, uma mediação que não permite a criminalização e, ao mesmo tempo, permite a criação de alguns instrumentos que protegem o cidadão nos seus dados pessoais e também pode permitir, em caso de crime, um instrumento a mais na identificação do criminoso. Acho que nós temos uma proposta de lei bem avançada. Agora, o que é preocupante é a tendência do consumidor de abrir mão de dados pessoais em função de mais e melhor acesso. Então, o próprio conceito de cidadão no mundo de hoje, o que é dado individual ou não… Quer dizer, as pessoas descobrem tendências mundiais de usos e não usos. Isso é tema de fundo, filosófico, que é evidente que as legislações vão estar sempre atrasadas em relação a essa dinâmica. É um tema ético, de fundo, desse estágio do nosso mundo moderno. 0

 
ENTRANDO NO DEBATE DOS DIREITOS AUTORAIS, O QUE É NECESSÁRIO MUDAR NA NOSSA LEGISLAÇÃO? EXISTEM EXPERIÊNCIAS EXITOSAS EM OUTROS PAÍSES EM QUE O DIREITO DE ACESSO À CULTURA E O DIREITO DE AUTOR ENCONTRARAM UM EQUILÍBRIO?

Não é um tema que eu conheça muito. Mas, eu posso dizer o seguinte, eu quero discutir o direito do autor e não o direito de quem comprou a obra desse autor, o direito de quem industrializa esse conhecimento. Então, quando eu vejo uma entidade arrecadar e um autor não receber, tem uma disfunção. Se isso é verdadeiro para a época analógica, imagina isso no mundo digital? Eu acho que tem que ter novos parâmetros, acho que o Creative Commons é um deles, agora eu também não saberia como trabalhar isso até o fundo imediatamente. 0

 
O QUE ESTÁ EM JOGO HOJE QUANDO SE FALA EM GOVERNANÇA DA INTERNET? QUEM SÃO OS PRINCIPAIS ATORES MUNDIAIS E QUE DISPUTAS ESTÃO SENDO TRAVADAS? COMO O BRASIL, GOVERNO DE UM LADO, SOCIEDADE DE OUTRO, TEM SE POSICIONADO NESSES FÓRUNS?

Há cerca de três anos, quando estava no gabinete da Presidência da República, recebi uma delegação de membros avulsos de gente que vinha do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), do Ministério das Cultura (MinC), dos movimentos sociais, dizendo que o Brasil já tinha naquela época um avançado modelo de governança da Internet. Que nós deveríamos tornar lei, no sentido de amarrar juridicamente, que ele era uma referência em termos tripartite (usuários, empresas e o Estado como poder minoritário). Eu achava, e continuo achando, que ela é um parâmetro, mas não tenho posição se deva ser uma lei. Tem o elemento que ela sempre já nasce velha. E o mesmo vale para a governança internacional, guardadas as proporções. A Internet Corporation for Assigned Names e Numbers (ICANN) não pode continuar sendo uma ONG submetida às leis da Califórnia. Agora isso tudo mostra que esse tema é cada vez mais crucial e precisa de uma referência como a que nós temos aqui. 0

 
INTERNACIONALMENTE HÁ UM AMBIENTE FAVORÁVEL PARA CAMINHAR PARA ESSA DESCENTRALIZAÇÃO DOS EUA?

Não sei, no início do governo Obama ele deu declarações nesse sentido. Não tão acabadas. Mas eu já vejo o próprio Hamadoun Touré, secretário-geral da União Internacional de Telecomunicações (UIT), trabalhar um conceito mais amplo, mas acho que isso é na disputa, eu não saberia dizer se hoje a tendência é concentrar mais ou menos em termos de governança. 0

 
E O BRASIL TEM SE COLOCADO NESSES FÓRUNS INTERNACIONAIS?

Minha avaliação é de que o Brasil é referência nesses fóruns internacionais, não apenas os seus representantes da sociedade civil, mas o próprio governo. O Itamaraty tem reproduzido essas posições do CGI.br, eu acho que tem um afinamento muito grande entre a posição deste governo, com Lula e agora com Dilma, e consequentemente do Itamaraty e esse ministério e outros. Nós somos referência internacional na governança, multissetorial com diminuição do peso do Estado, ainda que se possa eventualmente fazer algumas reformas na participação estatal. 0

 

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