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Programa Nacional de Banda Larga no Brasil: características e desafios

 


MARCOS URUPÁ, SIVALDO PEREIRA DA SILVA e ANTONIO BIONDI
Seguindo o que ocorreu em muitos países, o Brasil lançou em 2010 o seu plano estratégico para ampliação do acesso à Internet denominado Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). O objetivo deste capítulo é expor um quadro analítico sobre os caminhos e as perspectivas da ação governamental brasileira visando a ampliação do acesso à rede. Nesse sentido, o percurso passará por uma síntese dos precedentes que envolvem as políticas de telecomunicações no país chegando até o PNBL, apontando suas características e desafios. 0


Introdução
Desde o final do século XX, o acesso à Internet se consolidou como um importante indicador para o desenvolvimento social, econômico e cultural. Uma cidade, região ou país sem infraestrutura de banda larga é uma cidade, uma região e um país excluído do processo histórico em curso. Este é hoje um serviço considerado essencial, agregando-se a outros já reconhecidos e considerados indispensáveis, como energia elétrica e água encanada. 0

Tal percepção tem levado governos, em diversos países, a adotarem programas nacionais de expansão da banda larga no âmbito de suas políticas públicas. Esses planos são geralmente orientados para atingir dois objetivos principais: (a) dar um salto qualitativo no setor do ponto de vista da infraestrutura; (b) promover a inserção de grandes contingentes de cidadãos excluídos digitalmente. 0

Seguindo esta tendência, o Brasil também partiu para a elaboração de sua política pública para banda larga em 2010. Lançado em maio daquele ano pelo decreto nº 7.175, o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) apresentou medidas para popularizar o acesso à rede. Entre as principais ações estão a regulação de infraestrutura e serviços; reativação da Telebras; implementação de uma rede nacional de backbones; criação de incentivos fiscais e financeiros ao setor. Os objetivos são ampliar a rede de conexão, massificar o acesso à Internet e baratear o custo para o usuário final. 0

Com este contexto de fundo, o intuito deste capítulo é expor um quadro analítico dos caminhos e perspectivas da ação governamental brasileira visando a ampliação do acesso à Internet. Algumas questões de pesquisa guiam este horizonte: qual o percurso adotado pelo Brasil no que se refere às políticas públicas de telecomunicações que precederam a Internet e que hoje servem como base para o serviço de banda larga? Em relação à política sintetizada no atual PNBL, quais as suas características, opções e fragilidades? 0

Para responder a estas questões, o presente capítulo está dividido em duas partes. A primeira apresenta um breve histórico das políticas de telecomunicações implantadas no país a partir da segunda metade do século XX. Com esta base histórica delineada, a segunda seção concentrar-se-á em uma análise da atual estratégia brasileira representada pelo Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), identificando seus principais aspectos e desafios. 0

Políticas públicas para telecomunicações no Brasil: breve trajetória
Oacesso à Internet encaixa-se como um serviço que depende da infraestrutura de telecomunicações desde suas origens e segue baseada neste alicerce. Linhas telefônicas, cabos de fibra ótica, antenas de transmissão através do espectro radioelétrico e redes de satélites são aportes técnicos pressupostos na viabilização do tráfego de conteúdos digitais. Deste modo, compreender as opções e caminhos que um país tomou na construção de sua base de telecomunicações é um primeiro passo para dimensionar sua trajetória rumo à universalização do acesso através das redes de alta velocidade. 0

A atual estrutura de telecomunicações no Brasil tem suas bases lançadas principalmente a partir dos anos 50. Seu surgimento foi caracterizado por um modelo privado com a participação de empresas estrangeiras concentradas no Sudeste e Sul do país, principalmente nos estados do Rio de Janeiro e São Paulo: 0

A Companhia Telefônica Brasileira (CTB), subsidiária da Canadian Traction Light and Power Company concentrava, em 1957, dois terços dos telefones existentes no Brasil, os quais estavam localizados principalmente nas áreas dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo. O restante estava distribuído entre a Companhia Telefônica Nacional, filial da ITT (International Telephone and Telegraph) no Rio Grande do Sul, as subsidiárias da CTB em Minas Gerais e Espírito Santo e as aproximadamente 900 concessionárias municipais então existentes (Nascimento, 2008, p. 20). 0

Tratava-se de um modelo fragmentado, sem uma coordenação regulatória de mercado e sem objetivos delineados visando o desenvolvimento e ampliação do setor, o que gerava a precariedade e baixa penetração na prestação do serviço. Essa situação não condizia com as diretrizes governamentais da época que pregavam a modernização da infraestrutura do país e nem se ajustava aos projetos de integração territorial vinculados ao ideário de segurança nacional (Nascimento, 2008). 0

Em 1962 foi aprovado o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), primeiro marco regulatório do setor. O CBT instituiu o Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel), com a tarefa de elaborar normas de controle. Em 1965 foi criada a Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A (Embratel) com a finalidade de implementar o sistema de comunicações a longa distância interligando capitais e principais cidades do país. Um pouco adiante, em 1967, nasce o Ministério das Comunicações. A partir dessas iniciativas, tem-se a ação direta do Estado em ordenar as telecomunicações no país. 0

Com o passar dos anos, o serviço de telefonia de longa distância consolidou-se e adquiriu um razoável nível de qualidade para o período através da estruturação da Embratel, impulsionando outros segmentos para além da telefonia, como a radiodifusão: 0

A Embratel precisou aguardar até 16 de setembro de 1965 para ser criada. Praticamente do nada. Treinando ela mesma seus engenheiros e técnicos, começou pelo Sul um gigantesco projeto para dotar o Brasil de uma rede nacional de troncos de microondas, que em apenas 3 anos, entre 1969 e 1972, poria Porto Alegre em comunicação com Manaus; permitiria a discagem direta à distância (DDD) entre todas as capitais e principais cidades brasileiras, viabilizaria a criação das grandes redes nacionais de televisão, com a Rede Globo à frente (Dantas, 2002, p. 210). 0

O surgimento da Embratel possibilitou a expansão do serviço em escala nacional, unindo as diferentes regiões do país. Porém, era preciso intensificar a expansão do serviço na área urbana, que ainda se mostrava precário. Com esta finalidade, foi criada em 1972 a Telebras (Telecomunicações Brasileiras S/A), vinculada ao Ministério das Comunicações, com atribuições de planejar, implantar e operar o Sistema Nacional de Telecomunicações (SNT). O objetivo desta nova estatal era dar agilidade à expansão do sistema brasileiro: tratava-se de uma sociedade de economia mista. 0

A Telebras funcionou com um modelo de holding e instituiu em cada estado uma empresa-pólo, que eram suas subsidiárias chamadas de “teles”. Promoveu a incorporação das companhias telefônicas existentes, mediante aquisição de seus acervos e controle acionário[1]. Até o final da década de 70 houve uma expansão expressiva da planta telefônica, passando de 1,4 milhões para cerca de 5 milhões de terminais instalados (Dantas, 2002). Nessa mesma época a Telebras implantou o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) em Campinas, São Paulo, para o desenvolvimento tecnológico do setor. Estabeleceu-se a partir daí uma política industrial visando a consolidação de um parque industrial brasileiro, voltado à demanda do SNT. 0

Nos anos de 1980, a Telebras consolidava o projeto brasileiro de telefonia fixa ficando responsável por 95% dos terminais telefônicos em funcionamento. Nessa década, o país lançou os satélites BrasilSat-I e BrasilSat-II, em 1985 e 1986, respectivamente. Isso fortaleceu a transmissão de sinais no vasto território brasileiro tanto para telefonia quanto para a radiodifusão. O lançamento desses satélites permitiu ao Brasil a formulação do Programa de Popularização e Interiorização das Telecomunicações, que tinha como objetivo alcançar o maior número possível de localidades com as tecnologias de comunicação da época e proporcionar maior integração entre os cidadãos e suas comunidades. 0

Na década de 90, a Telebras desenvolveu as centrais de comutação telefônica digital, que permitiram uma grande variedade de serviços não disponíveis nas centrais convencionais e passou também a operar com fibra ótica, o que possibilitou maior capacidade de transmissão de informações. Ao completar 25 anos, em 1997, a estatal já havia instalado mais de 17 milhões de telefones fixos, com tecnologia própria principalmente colhendo os resultados obtidos através do CPqD: 0

Do ponto de vista tecnológico, o CPqD foi um êxito. Em seus quase vinte anos de existência, e empregando cerca de mil profissionais de formação superior, o Centro desenvolveu 76 produtos novos, destacando-se o primeiro telefone brasileiro, um sistema de telefonia pública mundialmente inédito (operado por cartão indutivo), tecnologia de produção de fibra ótica inteiramente nacional e centrais digitais de comutação do tipo CPA-T, competitivas em preço e qualidade com as fabricadas pelos tradicionais fornecedores estrangeiros (Dantas, 2002, p. 216). 0

No final dos anos 80 e início dos anos 90, a Telebras inicia um ciclo de crise devido às várias ingerências que a empresa e suas subsidiárias passaram a sofrer provenientes de distúrbios administrativos; o uso da empresa e suas subsidiárias como moeda de troca política e tráfico de cargos para apadrinhamentos nos estados; uso de recursos de seu capital para cobrir o pagamento de juros da dívida externa brasileira; manutenção de tarifas em níveis artificiais para conter a inflação crescente no período etc. Isso fez com que uma política de autofinanciamento fosse implementada[2], ocasionando uma queda gradativa na qualidade da prestação do serviço, desaceleração de sua expansão e inviabilizando o barateamento do serviço para o usuário final: 0

Conforme relatado, os novos assinantes, ao encomendarem a linha telefônica, eram compelidos a comprar ações da Telebras ou de suas subsidiárias, sendo o serviço, em geral, disponibilizado em um ou dois anos após a inscrição. Com isso, por estar sendo transferido ao usuário o “encargo” dos investimentos, os valores pagos por novas linhas eram elevados demais. Tal fato, aliado à conjuntura econômica do país, reduziu o montante de recursos destinados aos planos de expansão, não sendo estes suficientes nem sequer para financiar a demanda reprimida de linhas telefônicas (Neves, 2008, p. 6).

Este cenário criou a falsa impressão de que o sistema Telebras era por si ineficiente[3] e preparou terreno para a venda da empresa e suas subsidiárias realizada durante o governo Fernando Henrique Cardoso. A privatização da estatal foi concretizada na esteira do processo de reforma governamental baseado na lógica do chamado Estado mínimo[4]. Diversos países, inclusive o Brasil, seguiram esta linha que previa a diminuição drástica do Estado nos diversos setores sociais e econômicos (como Educação, Saúde, Energia, Transporte, Telecomunicações etc.) e a priorização do papel dos agentes de mercado como molas propulsoras do desenvolvimento nacional. Um modelo que se expandiu pelo mundo no final do século XX e que tem sofrido hoje abalos estruturais e fortes críticas principalmente após a crise financeira mundial de 2008 e a crise financeira europeia subsequente[5]. 0

Através de leilão, o Sistema Telebras foi repartido em três holdings regionais, oito operadoras e telefonia celular além da Embratel. Diante de pressões políticas e da oscilação do interesse dos investidores estrangeiros no negócio, as empresas foram vendidas por um preço considerado muito aquém do seu real valor. Na verdade, o desejo governamental em efetivar a privatização passou a prevalecer: 0

Portanto, essas decisões deram uma inflexão na trajetória do processo de privatização, visando dar atratividade ao negócio, forjar expectativas, atrair investidores e, acima de tudo, vender as “jóias da coroa”. A desoneração dos investidores sinalizava o risco envolvido na operação, pois pretendia reverter o inesperado desinteresse das operadoras norte-americanas. Notavelmente, essas decisões redefiniram o objetivo basilar da privatização, que era o de “maximizar o valor de venda da Telebras”, que passou a ser, então, “privatizar a qualquer preço e com o mínimo custo político” (Dalmazo, 2000, p. 206). 0

Com a privatização consolidada, as novas empresas que surgiram após o fatiamento do Sistema passaram a operar por “regiões de atuação” e tiveram obrigações definidas em seus contratos de concessão em consonância ao Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU)[6] e ao Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ). A telefonia fixa foi enquadrada para ser prestada na categoria jurídica do Regime Público: serviço de telecomunicações considerado de interesse coletivo, estando as empresas concessionárias obrigadas a cumprir metas de universalização e de continuidade. Já as operadoras de telefonia celular foram enquadradas no Regime Privado: significa que estão sujeitas a regras mais flexíveis, com menor interferência regulatória do Estado[7]. 0

Uma das apostas do processo de privatização estava na expansão das operadoras para além do seu nicho regional de atuação a ponto de concorrerem entre si no futuro. Mas isso não ocorreu na prática. Como aponta Ramos (2010), o contexto herdado pelo país na década de 1990 registra um modelo no qual “a estrutura de mercado empresarialmente concentrada da telefonia fixa decorreu do fracasso do modelo de competição assimétrico implantado e da impossibilidade subsequente de o órgão regulador impor mecanismos eficazes de competição” (p. 4). Algo que vai se replicar, anos mais tarde, na prestação do serviço de banda larga que passa a ser operado pelas mesmas empresas de telecomunicações. 0

É justamente neste contexto de privatização das telecomunicações que o acesso à Internet foi estruturado. Nasceu primeiramente em âmbito acadêmico. No Brasil, instituições de pesquisa foram ligadas à rede norte-americana, a BITNET, iniciando as primeiras conexões à plataforma mundial de computadores. Em 1990 foi implantada a Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), considerada a primeira grande política pública de infraestrutura de conectividade do Brasil. Em abril de 1995, através do Ministério das Comunicações e do Ministério da Ciência e Tecnologia houve uma expansão do backbone da RNP: deixou de ter uso puramente acadêmico e se transformou em uma infovia nacional com dupla função: comercial e acadêmico. Neste contexto, surgiram os provedores de acesso e a conexão se dava basicamente através da linha discada da rede de telefonia fixa. Já a banda larga surgia no país principalmente através da difusão da tecnologia DSL, que ampliava a velocidade e a banda de conexão também utilizando a rede de telecomunicações das operadoras comerciais[8]. Porém, este serviço permaneceu caro e restrito a algumas cidades e bairros que possuem infraestrutura adequada. Como avalia Afonso (2000), a Internet brasileira nasceu excludente e seria necessária uma intervenção do Estado para corrigir essa característica: 0

Tal como todos os outros recursos brasileiros, a infraestrutura básica para a disseminação da Internet é restrita aos principais municípios e prioriza as camadas mais abastadas da sociedade, tendo como paradigma de utilização o acesso individual que reproduz nossa política de transportes. Tal como esta é feita para quem tem carro, nossas “autopistas da informação” são feitas para quem tem microcomputador, linha telefônica e dinheiro para pagar o acesso à Internet, ou seja, para os ricos (Afonso, 2000, p. 1). 0

Em termos absolutos houve uma real ampliação da rede para acesso à banda larga nos últimos anos, mas os avanços ainda são insuficientes quando analisados do ponto de vista proporcional, levando-se em conta os indicadores que comparam o número de domicílios e habitantes. Existem grandes áreas no país ainda sem a disponibilidade destes serviços. Até 2010, cerca de 70% dos domicílios brasileiros não possuíam acesso à Internet (CGI.br, 2011). Para resolver essa lacuna histórica e correr atrás do tempo perdido, em 2010 o governo brasileiro criou um plano estratégico para incrementar o setor: o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). A próxima seção deste capítulo será dedicada em caracterizá-lo, apontando seus desafios e fragilidades. 0

Política brasileira para banda larga: características e desafios
Aprimeira década deste século foi marcada por uma crescente preocupação de diversos países quanto à ampliação do acesso à Internet em banda larga, qualificando o serviço e gerando inclusão digital, conforme discutido no Capítulo 3. O Brasil também elaborou sua estratégia para se inserir neste novo cenário. Assim foi criado, através do Decreto nº 7.175, de 12 de maio de 2010, o Brasil Conectado – Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). Como explica o documento-base: 0

A construção do Programa Nacional de Banda Larga teve início por determinação do presidente da República, em reunião realizada no dia 15 de setembro de 2009. Nessa data, o presidente convocou os principais ministérios que pos­suíam programas voltados à inclusão digital com o objetivo de coordenar e harmonizar as iniciativas em curso na Administração Federal (Brasil, 2010, p. 8). 0

Em linhas gerais, o objetivo do Programa é possibilitar o acesso à Internet banda larga para todos os cidadãos brasileiros, almejando: criar oportunidades, acelerar o desenvolvimento econômico e social; promover a inclusão digital; reduzir as desigualdades social e regional; promover a geração de emprego e renda; ampliar os serviços de governo eletrônico e facilitar aos cidadãos o uso dos serviços do Estado; promover a capacitação da população para o uso das tecnologias de informação e aumentar a autonomia tecnológica e a competitividade brasileira. Para alcançar esse horizonte, o plano pretende expandir a cobertura de acesso, elevar a velocidade disponível para conexão à Internet e reduzir o preço deste serviço (Brasil, 2010). Assim, em sua primeira fase, o Programa estipulou algumas ações consideradas prioritárias: 0

Para isso, nessa primeira fase do Programa constam quatro grupos de ação: 1. ações regulatórias que incentivem a competição e normas de infraestrutura que induzam à expansão de redes de telecomunicações; 2. incentivos fiscais e financeiros à prestação do serviço de acesso em banda larga, com o objetivo de colaborar para o barateamento do custo à população; 3. uma política produtiva e tecnológica capaz de atender adequadamente à demanda gerada pelo PNBL; e 4. uma rede de telecomunicações nacional, com foco de atuação no atacado, neutra e disponível para qualquer prestadora que queira prestar o serviço de acesso em banda larga (p. 21). 0

Entre as metas do PNBL está a construção de uma Rede Nacional de banda larga, que pretende lançar mão de infraestrutura em fibra ótica pertencente à União[9], somando mais de 30 mil quilômetros de extensão: 0

A instituição de uma Rede Nacional que fará uso das fibras ópticas sob domínio da União visa melhorar a infraestrutura para banda larga no Brasil e disseminar a oferta do serviço. A Rede Nacional terá como foco prioritário constituir uma rede corporativa federal nas capitais, atender a pontos de governo e de interesse público e ofertar capacidade em localidades sem prestadores de serviço de comunicação, com preço elevado ou baixa atratividade econômica, bem como em áreas de baixa renda nas regiões metropolitanas. A Rede será operada pela Telebras e pretende atingir 4.278 municípios até 2014 (Brasil, 2010, p. 10). 0

Outro aspecto previsto no PNBL é o desenvolvimento e incentivo do setor industrial na área de telecomunicações. A ideia é que seja dada preferência para a indústria nacional, no momento das aquisições dos componentes e equipamentos na fase de implementação do programa. Também foram estipuladas ações governamentais de inclusão digital, assim como a previsão de apoio às LAN houses e o comprometimento de conectar em banda larga 100% dos órgãos públicos do país, incluindo escolas, delegacias, hospitais e postos de saúde.

Observa-se em linhas gerais que o PNBL tenta responder a várias questões históricas na área de infraestrutura, popularização do acesso à Internet, desenvolvimento das telecomunicações do país e projeção de um plano estratégico. Porém, o Programa enfrenta desafios concretos para atingir a universalização do serviço e sustenta fissuras em sua configuração que necessitariam ser corrigidas para ganhar efetividade e alcançar metas robustas, como vem ocorrendo em outros países. Podemos apontar cinco fragilidades mais importantes que estão na estrutura do PNBL, a saber: ineficiência ou inexistência de mecanismos pró-competição; possibilidade de uso de recursos públicos em benefício privado; preponderância da lógica de mercado em detrimento da garantia de direitos; falta de um projeto estratégico de longo prazo; ausência de parâmetros concretos para o controle da qualidade do serviço. Nos próximos parágrafos buscar-se-á sintetizar cada uma destas dimensões. 0

 

Ineficiência ou inexistência de mecanismos pró-competição
Oacesso à banda larga no Brasil ocorre através de um mercado concentrado em grandes corporações que operam dominando a prestação do serviço em determinadas regiões ou nichos de atuação. A Internet é uma inovação, mas este cenário não é novo: trata-se de uma herança do modelo empresarial das telecomunicações que foi sedimentado no país nas últimas décadas conforme discutido na seção anterior. 0

Por se tratar de um setor com tendências à concentração devido ao alto custo de investimentos em bens de capital, muitos países têm tomado medidas regulatórias que forçam a criação de um ambiente mais competitivo. Como apontado nos capítulos precedentes, isso tem ocorrido principalmente através das políticas de acesso aberto e desagregação de redes. No Brasil, não existem obrigações de tais mecanismo e o PNBL não previu dispositivos que forcem as grandes operadoras detentoras de redes a compartilhar suas infraestruturas. Assim, as mesmas corporações que operam as grandes infovias também concentram sua atuação simultaneamente nas outras camadas do serviço, incluindo a oferta direta ao cidadão. A existência de um cenário onde vários players podem atuar concorrendo entre si torna-se pouco provável no país diante do atual modelo. Isso tem gerado, na maioria das cidades brasileiras, práticas de duopólios ou até mesmo monopólios, onde apenas uma ou duas operadoras oferecem o serviço de banda larga fixa[10]. 0

Formalmente, a atual regulação brasileira não proíbe a desagregação e o acesso aberto e até prevê a sua existência. Porém, não cria condições efetivas para que isso ocorra de fato. Em 2003, o Decreto 4.733 (Brasil, 2003) possibilitou o acesso à infraestrutura das grandes operadoras e reafirmou que elas devem fazê-lo de modo não discriminatório, isto é, garantindo condições isonômicas para que outras empresas interessadas possam “locar” elementos de sua rede para ofertar o serviço no varejo. Em 2004, a Anatel estabeleceu regras para que isso ocorresse. Porém, há um vácuo de efetividade: as operadoras não são obrigadas a abrir suas redes. Para dificultar esse quadro há a prática de preços que inviabiliza economicamente a entrada de outras empresas no mercado. Somente uma mudança na atual legislação que gere obrigações de abertura, conciliada com um efetivo acompanhamento por parte do órgão regulador para garantir preços condizentes e isonomia entre os competidores possibilitaria a transformação deste cenário. Uma perspectiva não contemplada na atual versão do plano estratégico brasileiro. 0

 

Possibilidade de uso de recursos públicos em benefício privado
Uma segunda fragilidade inerente às políticas do PNBL se refere à possível destinação de fontes do erário público para benefício de empresas comerciais, sem que haja clareza das reais contrapartidas ou retorno financeiro. Esta perspectiva tem sido sinalizada em três vias: (1) criação de subsídios através da diminuição de alíquotas tributárias; (2) utilização de fundos públicos; (3) cessão de empréstimos a juros subsidiados. 0

O primeiro caso pode ser sintetizado na criação do Regime Especial de Tributação do Programa Nacional de Banda Larga (REPNBL). Em 2012 o governo encaminhou ao Congresso Nacional a Medida Provisória (MP) 563/2012, que institui o REPNBL, para a construção de novas redes de telecomunicações que atendam ao programa de banda larga brasileiro. Essa MP, que foi convertida em projeto de lei (PLV 18/2012) com aprovação no Senado em agosto do mesmo ano, prevê que as empresas que investirem em projetos de implantação, ampliação ou modernização de redes que suportam acesso à Internet em banda larga podem deixar de recolher impostos (IPI, PIS/PASEP e Cofins). Com isso, o Estado deixa de arrecadar cerca de R$ 18 bilhões. 0

Embora o subsídio a um setor estratégico através da diminuição de impostos possa ser um mecanismo válido, o problema está na cessão de recurso público sem retornos e contrapartidas plenamente definidos. O desconto tributário previsto no REPNBL não estabeleceu metas condizentes com os desafios que a melhoria do acesso e qualidade do serviço de banda larga exige. Isso implicaria em exigir contrapartidas como a ampliação da rede, a melhoria da qualidade ou a instalação de infraestrutura em regiões do país que ainda possuem baixos índices de conectividade, como as áreas rurais, parte da região Norte e interior do Nordeste[11]. 0

No segundo caso, outro ponto controverso contido no REPNBL trata da utilização de fundos públicos, desvirtuando suas funções estabelecidas em lei. Criou-se a possibilidade do poder Executivo trocar investimentos privados realizados em projetos estratégicos tipificados como “de interesse público” por créditos tributários referentes ao Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel)[12]. O principal problema está na distorção da finalidade deste fundo criado para custear as despesas do Estado no exercício da fiscalização das telecomunicações. A medida vale até 2018, o que significa que o governo deixará de aplicar pelo menos seis anos de arrecadação do Fistel para melhorar a fiscalização do setor. Um montante que pode chegar a cerca de R$ 20 bilhões no período. 0

Ainda no horizonte da distorção do uso de fundos públicos, porém ainda sem definição, também está a pressão das operadoras de telecomunicações para que o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) seja utilizado para a banda larga. O FUST[13] foi criado pela Lei n° 9.998/2000 e regulamentado pelo Decreto n° 3.624/2000, cujo objetivo principal é cobrir os custos com a universalização de serviços de telecomunicação operados em Regime Público. Diante da importância do acesso à Internet, gerando novas necessidades de comunicação, é condizente que este fundo seja atualizado para universalizar este serviço. Porém, o problema está na não tipificação de banda larga como um serviço prestado em Regime Público no PNBL. Na prática, uma possível liberação do FUST para investimento em corporações de telecomunicações que operam um serviço prestado em Regime Privado significaria transferência de patrimônio público para empresas comerciais, sem qualquer condicionante de retorno ao Estado. 0

O terceiro caso de destinação de fontes públicas para o benefício de empresas comerciais trata da cessão de empréstimos a juros subsidiados prevista no PNBL. Como explica o documento-base:

Nesse sentido, torna-se fundamental a aplicação de taxas mais reduzidas que tenham como objetivo específico o atendimento ao PNBL nas linhas de inovação tecnológica, bens de capital e exportação já existentes. [...] A proposta visa, portanto, criar um programa de financiamento – BNDES PNBL – com o objetivo de incentivar a aquisição de bens de informática e automação, abrangidos pela Lei nº 8.248/1991 [Lei de Informática], e alterações posteriores, que cumpram o PPB [Processo Produtivo Básico] e que, adicionalmente, apresentem tecnologia nacional (Brasil, 2010, p. 40). 0

Em geral, a abertura de linhas de crédito para incentivar o desenvolvimento de um setor estratégico é um mecanismo bastante utilizado em diversos países e tem a função de gerar um primeiro impulso visando colher benefícios públicos adiante. Porém, empréstimos de bancos públicos, com juros menores que aqueles praticados no mercado, ocorrem condicionados a uma série de contrapartidas e são seguidos por um rígido controle sobre a real aplicação e cumprimento da finalidade para a qual o montante foi destinado. Embora o PNBL aponte parâmetros da Lei de Informática, esta normativa não trata da regulamentação de empréstimos públicos ou linhas de crédito de origem estatal[14]. 0

 

Preponderância da lógica de mercado em detrimento à garantia de direitos
Olançamento do PNBL em 2010 configurou-se à primeira vista como um projeto estratégico do governo brasileiro em tomar as rédeas do desenvolvimento da banda larga e assumir a liderança deste processo, até então concentrado nas mãos da iniciativa privada. Este parecia ser o movimento natural, como ocorreu em outros países, diante da baixa qualidade e penetrabilidade do serviço, agravados pelo alto preço cobrado do usuário final. Porém, as ações subsequentes de implementação do Programa apontaram para outro caminho: o foco continuou centrado na ação das empresas de telecomunicações e o papel do Estado vem se tornando tímido. 0

O enfraquecimento da atuação da Telebras, que se projetava como o carro-chefe do investimento governamental no setor, acompanhado de cortes em seu orçamento e a aposta em acordos com as empresas de telecomunicações para assumirem funções centrais na política pública deram a tônica deste direcionamento. Outras diretrizes já apontadas, contidas no PNBL, também reforçaram esta opção como a tipificação do serviço de banda larga na categoria do Regime Privado, enfraquecendo os instrumentos legais para cobrar das operadoras obrigações de universalização e a concessão de subsídios e desoneração de tributos para o setor sem claras contrapartidas das empresas, o que representou o movimento do Estado brasileiro em abrir mão de investir em infraestrutura própria. 0

A participação da iniciativa privada na prestação do serviço não é por si só um problema e tem sido parte da solução para garantir a expansão do acesso em diversos países. A fragilidade da política brasileira está no protagonismo dado às empresas comerciais para liderar a universalização do acesso. Uma escolha que encontra obstáculos concretos devido às características inerentes à dinâmica de mercado. Como aponta o representante do Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Serviço Móvel Celular e Pessoal (Sinditelebrasil), Carlos Duprat: 0

A realidade é que se você deixar pelo mercado, o investimento vai ser feito onde as pessoas conseguem pagar e onde vai ser mais barato investir. Tem que haver algum tipo de incentivo para o investimento em áreas não tão rentáveis e existem algumas estratégias nessa linha que são bastante complexas e que nós temos discutido com o governo. O governo está bastante sensível, só que elas ainda não estão materializadas (Duprat, 2012, on-line). 0

Ainda que o texto do PNBL afirme que “a inclusão digital é uma questão de cidadania: um novo direito em si e um meio para assegurar outros direitos à população” (p. 6), na prática, o acesso a Internet não é tratado no documento como um direito do cidadão de fato, tal como Educação, Saúde, Saneamento Básico e Segurança Pública são consolidados em outras políticas públicas. Em diversos países como Suíça, Finlândia, França, Espanha e Estônia, esta perspectiva tem sido reafirmada em políticas públicas, em leis e até mesmo em emendas constitucionais. A ausência de um diálogo mais amplo com outros setores para além do segmento empresarial também tem reforçado esta perspectiva, como aponta carta aberta assinada por 36 organizações da sociedade civil, lançada em julho de 2012 durante o II Fórum da Internet: 0

Lamentavelmente, a opção do governo tem sido pela restrição dos diálogos com a sociedade civil e movimentos sociais, privilegiando a interlocução com o setor privado. Com 18 meses de governo, esta parece ser uma escolha consciente do Governo Dilma Rousseff, materializada em ações dos Ministérios das Comunicações e da Cultura. A sociedade civil que atua nesses setores seguirá lutando para retomar os espaços de diálogo e transformar essa situação, na defesa da comunicação e da cultura como direitos humanos fundamentais[15]. 0

A consolidação do acesso à banda larga enquanto um direito do cidadão exigiria uma ação mais contundente do Estado para garantir que este serviço não fique restrito a princípios puramente econômicos. Isso incluiria, para além das empresas, o aumento da participação de organizações sem fins lucrativos nos processos de formulação das políticas para banda larga, uma vez que podem balancear a preponderância de visões que tendem a tratar este serviço apenas como uma commodity. 0

 

Falta de um projeto estratégico de longo prazo
Aausência de um planejamento que resista às próximas décadas é outro desafio que enfrenta o PNBL. O programa foi construído em cima de deficiências que persistem na regulação e que se agravam com a defasagem do marco regulatório brasileiro frente à nova realidade da convergência digital. 0

Para Ramos (2010), o PNBL corre o risco de ser transformado em uma solução mais paliativa do que definitiva, como deveria ser o caso de toda política pública social e de infraestrutura, dado o cenário no qual está imerso: 0

O ponto a se destacar neste momento da análise, retomando-se as categorias de análise das lógicas estrutural e conjuntural de políticas públicas desenvolvidas para este artigo, é de que o PNBL, apesar de partir de claras premissas de bem estar social, estruturais, tem sua trajetória atravessada sistematicamente por excessivos movimentos conjunturais decorrentes (Ramos, 2010, p. 7). 0

Dentre eles, o autor aponta a “falta de uma visão estratégica de longo prazo, até pelo menos 2025, quando se encerram os atuais contratos de concessão das prestadoras de serviço de telefonia fixa comutada em regime público” e a “falta de definição clara para metas regulamentares, regulatórias, físicas e financeiras”. 0

A fragilidade de um planejamento que estipule uma infraestrutura adequada para os próximos anos também reforça esta perspectiva. Embora tenha previsto o aumento da rede física de backbones com fibra ótica, principalmente utilizando redes já existentes de estatais como Eletrobras e Petrobras, o PNBL não estabeleceu metas robustas de expansão para além dessas infovias centrais. Como descreveu o então diretor de Banda Larga do Ministério das Comunicações, Artur Coimbra: 0

O PNBL tem a meta de atingir 40 milhões de domicílios com acesso à banda larga até 2014 e pretende fazer isso por meio da massificação da oferta de uma conexão de pelo menos 1 Mbps a R$ 35, com tributos. A ênfase em conexão cabeada é uma falsa impressão que se tem do Programa. Nos termos de compromisso firmados entre o Governo Federal e as concessionárias de telefonia, por exemplo, admite-se que a oferta do PNBL seja feita mediante conexão 3G. A Telebras tem contratos com vários provedores em diferentes municípios que utilizam tecnologia de acesso sem fio, por micro-ondas, para prestar serviço ao usuário final. Quando desoneramos o PIS/COFINS dos modems, incluímos também os modems 3G. Enfim, há uma série de ações do PNBL que evidenciam o fato de o Programa não se restringir à conexão cabeada (Coimbra, 2012, on-line). 0

O principal problema nesta perspectiva é que uma possível ênfase na conexão via 3G pode melhorar os índices de inclusão digital na atual conjuntura, mas não garante qualidade e estabilidade no sistema no longo prazo. A projeção de infraestrutura física com fibra ótica, inclusive na última milha de acesso, tem sido a meta em países como Coreia do Sul, Austrália e União Europeia porque é hoje a tecnologia capaz de sobreviver ao futuro próximo e assegurar a estabilidade do sistema, frente ao crescente aumento da demanda deste serviço e do intenso tráfego de dados que se amplia. 0

 

Ausência de parâmetros concretos para o controle da qualidade do serviço
Um dos mais graves problemas da Internet brasileira diz respeito à qualidade do serviço prestado pelas operadoras. No Brasil, comparado a outros países, este serviço é caro e de baixa performance[16]. Pesquisa realizada pelo Idec em 2010 avaliou cinco operadoras de banda larga que atuam em diversas cidades[17] e concluiu que: 0

Nenhuma das empresas pesquisadas consegue suprir a demanda por banda larga e todas ignoram a obrigação de garantir a qualidade dos serviços ofertados e contratados, restando ao consumidor um serviço sobrecarregado e com velocidade muito aquém da que foi vendida. Algumas empresas, como a NET, chegam ao absurdo de colocar no contrato que se comprometem a entregar o mínimo de 10% da velocidade contratada. Essa restrição de velocidade é ilegal, uma vez que o consumidor paga pela velocidade máxima, aquela que é anunciada e vendida (Idec, 2010, p. 21). 0

A ilegalidade apontada foi objeto de ação na Justiça por iniciativa do Instituto para obrigar as empresas a informar claramente em suas campanhas publicitárias que a velocidade anunciada corresponde ao máximo que a conexão pode alcançar, e que está sujeita a variações. 0

No bojo das ações do PNBL, em 2011 foram firmados termos de compromisso entre as operadoras, o Ministério das Comunicações e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) para venda de pacotes de serviço da chamada “banda larga popular”, que seriam ofertadas com preço máximo de R$ 35 e velocidade de 1 Mbps. O Idec realizou nova pesquisa com objetivo de avaliar se as empresas estavam de fato cumprindo com os acordos assinados. Os resultados demonstram que ilegalidades continuavam a existir nos contratos. Além disso, as operadoras não informavam em seus serviços de atendimento ao consumidor de maneira precisa as possibilidades do pacote popular. Isso criava barreiras concretas para o acesso a informações que poderiam fazer o cliente optar por um serviço mais barato, conforme acordado nos termos de compromisso (Idec, 2012). 0

Em linhas gerais, práticas abusivas previstas em outros tipos de contratos também têm contribuído para criar um quadro de baixa qualidade da banda larga no Brasil. Durante muito tempo, a prática das operadoras de anunciar a venda de um pacote com determinada velocidade de acesso, mas garantindo apenas um percentual bem abaixo da velocidade contratada, tem sido recorrente. 0

Diante destas distorções e buscando cumprir algumas diretrizes previstas no PNBL, em outubro de 2011 a Anatel aprovou novas regras para os serviços de banda larga fixa e móvel oferecidos no Brasil. A normativa estabeleceu que as operadoras passariam a garantir a velocidade mínima de 60% daquela contratada pelo consumidor. O percentual aumenta para 70% em 2013 e depois para 80% em 2014. Apesar das mudanças, os problemas persistem. Primeiramente, a norma coloca que a oferta de 60% de velocidade é compromisso somente para empresas com mais de 50 mil assinantes. Isso implica, portanto, que os clientes de um provedor de acesso à Internet regional, como uma pequena prestadora de conexão via rádio, continuarão desprotegidos frente à empresa. Segundo, estes 60% são referentes à média mensal do serviço. Ou seja, em determinada situação, na metade do mês, o cliente pode receber 35% da velocidade contratada e, no resto do mês, 85%. Nesse caso, fecha-se a média dos 60% mas o usuário continuará pagando 100% do valor mensal do serviço sem ter usufruído a totalidade daquilo que contratou. Outro problema é a taxa de download: se sofrer variações durante o mês, mas apresentar a média final de 60%, então a operadora terá, segundo a norma, cumprido com o contratado, ainda que o usuário tenha sido prejudicado com oscilações. 0

Quanto aos meios de aferição, alguns mecanismos capazes de medir a qualidade do serviço também foram previstos e significaram avanços contidos no novo regulamento. O software de medição de qualidade da conexão que as prestadoras deverão disponibilizar aos usuários e a criação de uma Entidade Aferidora da Qualidade são duas iniciativas neste sentido. Porém, no caso da Entidade Aferidora, que terá a função de atuar no processo de instalação de equipamentos para as medições e colher informações sobre a qualidade do serviço que serão enviadas à Anatel, os mecanismos capazes de garantir a sua independência e transparência são insuficientes. Embora a Anatel participe da escolha, verificando a compatibilidade das propostas e das candidatas, não há garantias de autonomia da empresa que executará a coleta de dados acerca da qualidade do serviço frente ao poder das operadoras fiscalizadas. O regulamento estipula vagamente a proibição das operadoras em manipulá-la ou pressioná-la, mas não há dispositivos concretos que evitem que isso ocorra na prática e a própria contratação passa pelas operadoras[18]. Também não há clareza sobre a publicidade das informações coletadas. Foi estipulado que a Anatel divulgará os resultados mensais das medições, porém não foi previsto que os dados brutos seriam também disponibilizados, o que dificulta maiores possibilidades de fiscalização externa. 0

No plano maior, os problemas quanto à qualidade do serviço têm ainda acentuado as disparidades entre regiões ou cidades: a depender de onde conecta, o usuário pode ter performances de acesso distintas. Dados do mapa publicado pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.Br) com informações obtidas do Sistema de Medição de Tráfego da Internet (SIMET) em 2012[19] confirmam o agravamento de assimetrias regionais: cidades menores, localizadas no interior do país e regiões de menor poder econômico possuem as piores velocidades de conexão. Já as capitais e cidades de maior porte da região Sudeste, principalmente aquelas mais industrializadas ou com forte fluxo de comércio, contam com acesso de melhor qualidade. Na zona rural, onde o problema com a qualidade do serviço é ainda mais grave ou simplesmente não existe, com 90% dos domicílios sem acesso à Internet[20], o PNBL não previu nenhum plano específico capaz de mudar este quadro. Tal contexto demonstra hoje que a oferta e a qualidade do serviço de acesso estão claramente vinculadas ao poder econômico e isto vem norteando toda a implantação de infraestrutura de banda larga no Brasil nos últimos anos. 0

Diante desses desafios, o PNBL ainda não tem conseguido dar respostas efetivas que possam resolver a origem de tais deficiências no país. O Programa carece de ações mais ousadas capazes de impor parâmetros de qualidade às empresas e gerar mudanças de fato. As fragilidades do sistema regulatório brasileiro para o setor das comunicações também colaboram para a manutenção deste cenário. 0

Considerações finais
Este capítulo teve o objetivo de configurar os fundamentos da política de telecomunicações no Brasil a partir da segunda metade do século XX e caracterizar as bases nas quais está assentado o Programa Nacional de Banda Larga, lançado em 2010. Demonstrou-se que, historicamente, o serviço de acesso à Internet se desenvolveu no bojo de um modelo concentrado do mercado das comunicações, resultante do processo de privatização ocorrido na década de 1990 que ampliou a oferta do serviço, mas o manteve circunscrito a um número reduzido de operadoras, gerando um baixo nível de competitividade. A banda larga nasceu como um serviço agregado a este setor, situando-se entre as mais caras do mundo e com performance aquém dos padrões internacionais. Sua oferta ocorre predominantemente em cidades e regiões economicamente mais relevantes, sendo acessível apenas para uma parcela da população com capacidade financeira para contratar este serviço. 0

Diante deste cenário e visando solucionar estas disparidades, tendo em vista a crescente importância do acesso à Internet, o lançamento do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) em 2010 foi uma primeira tentativa do governo federal de implementar uma política estratégica para o setor, seguindo o que ocorreu em outros países nos anos anteriores. Este plano teve como metas principais ampliar o acesso ao cidadão, baratear o custo do serviço, aumentar a competitividade e melhorar a infraestrutura. 0

Embora deva ser considerada uma iniciativa fundamental para que o país avance nesta nova fronteira, argumentou-se que o PNBL possui fissuras que comprometem a efetividade de seus objetivos. Foram sintetizadas cinco fragilidades principais vinculadas a questões como competitividade, subsídios, garantia de direito, estratégia de longo prazo, controle de qualidade. Cada uma dessas deficiências, se mantidas, tendem a reforçar problemas pré-existentes na política brasileira de telecomunicações e podem gerar, no médio e longo prazo, um modelo de ampliação do acesso à banda larga assimétrico e ineficiente, com dificuldades para efetivar a concepção de universalização em todas as suas dimensões. 0

Importante ressaltar que esta análise é um retrato baseado na atual conjuntura e que o direcionamento da política brasileira para o setor pode sofrer modificações nos próximos anos, a depender das diretrizes e opções a serem adotadas pelo Estado. Em meados de 2012, o Ministério das Comunicações já admitia a revisão do PNBL anunciando que poderia haver a antecipação de metas e aumento da velocidade mínima de acesso para planos populares. Também intensificou-se o discurso governamental sobre a importância da universalização do serviço[21]. Estas mudanças estariam contidas em um novo documento em processo de elaboração denominado “PNBL 2.0”. 0

A reformulação do plano estratégico brasileiro para o setor é uma necessidade, no entanto qualquer revisão precisaria agir sobre problemas estruturais contidos na atual política, indo além de mudanças pontuais de baixo impacto. Por fim, também é importante não confundir “massificação” com “universalização”. A primeira trata este serviço como um problema de mercado, a ser expandido visando sua comercialização para uma grande massa de consumidores, principalmente para aqueles que possuem poder de compra. A segunda lida com a noção da banda larga enquanto um direito, devendo ser disponível para o conjunto de cidadãos de modo qualitativo, generalizado e em condições isonômicas. E sendo um direito exige uma ação mais efetiva do Estado a fim de garanti-lo. 0

Referências

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BRASIL. Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003. Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/d4733.htm>. Acesso em: 1º jun. 2012.

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DANTAS, Marcos. A Lógica do Capital Informação: a fragmentação dos monopólios e a monopolização dos fragmentos num mundo de comunicações globais. Rio de Janeiro: Contraponto, 2002.

DUPRAT, Carlos. Governo federal desonera R$ 18 bilhões em impostos para as teles, Observatório do Direito a Comunicação, depoimento. 09/08/2012, on-line. Entrevista concedida a Cecília Bizerra disponível em <http://direitoacomunicacao.org.br/content.php?option=com_content&task=view&id=9284>. Acesso em: 24 ago. 2012.

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NEVES, Mauricio Santos. O Setor de Telecomunicações. BNDES, 2008. Disponível em <www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/livro_setorial/setorial13.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2012.

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[1] Nessa época, cerca de mil empresas exploravam os serviços públicos de telecomunicações, a maioria de capital privado. Em 1972, segundo dados da Embratel, existiam 927 entidades em operação no serviço público de telecomunicações. A maioria era independente, e algumas tinham pouquíssimos assinantes.

[2] Para financiar os investimentos, o governo criou um programa de autofinanciamento, por meio do qual o usuário adquiria um lote de ações da Telebras, sendo-lhe garantido que o dinheiro assim arrecadado seria aplicado na instalação de novas linhas telefônicas que chegariam ao seu domicílio ou escritório em um prazo máximo de dois anos. Para a Telebras, era um modo de financiar a custo baixo, pela abertura e pulverização do seu capital social.

[3] No campo de estudos em Teoria da Administração, a afirmativa de que o Estado não possui capacidade de gerenciar e fazer progredir empresas sob sua custódia de forma eficaz e rentável é bastante contestada. No Brasil, estatais como a Petrobras ou Banco do Brasil, que se mantêm até hoje dentre as mais lucrativas do país, são um exemplo disso.

[4] O princípio do chamado “Estado mínimo”, difundido por autores de correntes liberais como Nobert Nozick (também chamado de novo liberalismo ou neoliberalismo) pregava a diminuição do tamanho da máquina pública, tornando-a menos presente na vida do cidadão e também na atividade econômica. Esta perspectiva tentava responder às crises econômicas da década de 70 e a implosão do Estado de Bem-Estar Social frente ao endividamento de governos decorrente do aumento gradativo dos gastos com políticas sociais e assistenciais.

[5] As origens destas crises estão fincadas na excessiva liberdade dada aos agentes de mercado, no processo de desregulamentação da economia e no enfraquecimento do Estado enquanto ente capaz de conter e prevenir irregularidades do sistema financeiro. Um cenário decorrente das influências do neoliberalismo nas últimas décadas. Paradoxalmente, a intervenção do Estado na economia, salvando bancos e empresas privadas em trajetória de falência, tem se configurado como uma forma indireta de “estatização” ou, pelo menos, de forte intervenção governamental nos mercados. Algo que tem se tornado uma tônica no cenário internacional nas primeiras décadas do século XXI.

[6] Decreto 2.592, de 15 de maio de 1998.

[7] Para uma discussão mais completa sobre regulação das telecomunicações, ver Capítulo 8.

[8] Mais informações sobre tecnologias de banda larga, incluindo o DSL, ver Capítulo I.

[9] Principalmente de estatais como a Petrobras e Eletrobras até então utilizadas para atividades específicas destas empresas.

[10] Ver dados da Anatel em <http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNoticias.do?acao=carregaNoticia&codigo=23195>. Acesso em: 30 jul. 2012.

[11]  Importante ressaltar que o fato do Brasil ser um país caracterizado por uma alta carga tributária não justifica a desoneração sem contrapartidas. Enquanto a legislação estabelecer a existência de um conjunto de impostos, estes devem ser arrecadados para uso do Estado em benefício do interesse público. A desoneração sem respeitar tal princípio é transferência irregular de recurso. Seria como justificar a sonegação do imposto de renda sob a alegação de que as alíquotas são onerosas para o bolso do contribuinte.

[12]  Criado pela Lei 5.070/66 (com alterações na Lei Geral de Telecomunicações), constituído por taxa cobrada das operadoras de telecomunicações e que arrecada, ao ano, cerca de R$ 3,5 bilhões.

[13]  Financeiramente, o Fundo é formado por 1% da receita operacional bruta das operadoras (excluindo-se os tributos), além de 50% das receitas da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) até o limite de R$ 700 milhões por ano. A criação do FUST ocorre para garantir a universalização e a expansão do serviço que não eram integralmente suportados pelas concessionárias privadas, diante do baixo retorno econômico em algumas regiões. Por isso, o uso deste fundo ocorre apenas em serviços prestados em Regime Público. As empresas privadas podem receber este investimento com o condicionante estabelecido em lei de que os bens adquiridos com esse recurso sejam reversíveis ao Estado no final do contrato. Importante lembrar que, até 2012, os recursos do FUST enfrentavam o problema do contigenciamento pelo Governo Federal, o que tem impedido o seu uso. Só chegou a ser utilizado de fato no setor apenas em um projeto de telefonia para deficientes auditivos.

[14]  A atuação de bancos públicos como o BNDES vem sendo criticada desde o período de privatização de empresas estatais nos anos 1990, ao ceder empréstimo para empresas que participaram de leilões, além de não estabelecer uma fiscalização eficiente sobre a destinação e a real função de empréstimos a juros subsidiados.

[15]  Disponível em: <http://campanhabandalarga.org.br/index.php/2012/07/05/campanha-e-outras -entidades-da-sociedade-civil-apresentam-carta-no-ii-forum-da-Internet/#more-606>. Acesso em: 30 ago. 2012.

[16]  Como vêm apontando diversas pesquisas, dentre elas o estudo Broadband Quality Study produzido pelas Universidades de Oxford e de Oviedo, sob encomenda da Cisco em 2009, e também a pesquisa Análise e recomendações para as políticas públicas de massificação de acesso à Internet em banda larga, pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea).

[17]  Como explica o Instituto, a pesquisa foi realizada entre março e maio de 2010 e foi dividida em duas etapas: “Na primeira, foram coletados preços e velocidades nos sites das operadoras de banda larga Oi, GVT, Net, Telefônica e Ajato, nas cidades de Belo Horizonte, Goiânia, Porto Alegre, Recife, Rio Branco e São Paulo. A Anatel também foi questionada. Na segunda fase foram observados os sites, analisados os contratos e contatados os SACs das empresas” (p. 22). Importante também ressaltar que as cinco operadoras nem sempre concorrem entre si, pois algumas não atuam na mesma área, cidade ou região.

[18]  Ver em <http://convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=29144&sid=4> e <http://www.teletime.com.br/07/02/2012/escolha-da-entidade-aferidora-da-qualidade-promete-embate-entre-teles-e-entidades-do-consumidor/tt/261298/news.aspx>. Acesso em: abr.2012.

[19]  Ver em: <http://simet.nic.br/mapas/>. Acesso em 20 ago. 2012.

[20] Conforme dados do CGI.br disponíveis em <http://cetic.br/usuarios/tic/2011-total-brasil/rel-geral-04.htm>. Acesso: 30 ago. 2012.

[21]  Ver em <http://www.valor.com.br/brasil/2804986/meta-de-universalizacao-da-Internet-sera-antecipada-diz-ministro> e <http://g1.globo.com/tecnologia/noticia/2012/06/governo-estuda-rever-limites-dos-planos-de-banda-larga-popular.html> Acesso em: 30 ago. 2012.

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