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Regulação do acesso à Internet no Brasil

 


JONAS CHAGAS LÚCIO VALENTE
O capítulo apresenta a evolução da regulação da Internet no Brasil a partir do arcabouço legal das telecomunicações, aprovado no âmbito do processo de privatização do sistema Telebras. Será feita uma apresentação da disciplina jurídica básica relativa ao serviço e das regras referentes ao seu provimento, em especial aquelas vinculadas à gestão da infraestrutura, e analisadas as polêmicas recentes relativas ao tema. O objetivo é trazer um panorama do atual cenário regulatório da banda larga no país.


Introdução
Nas últimas décadas, a regulação das comunicações vem sendo objeto de intensos debates e reformulações. Os diversos países têm reorganizado seus marcos regulatórios para se adequarem a novos cenários e garantir a devida oferta desses serviços à população. Com o crescimento da importância da Internet e a estreita vinculação entre banda larga e infraestrutura, o estabelecimento de normas claras entre agentes reguladores, leis, ordenamento infralegal e agentes do Estado tem sido um ponto crucial para o bom funcionamento do setor. Alguns países têm avançado neste campo, como vimos no Capítulo 2, enquanto outros ainda buscam caminhos. 0

É possível afirmar que o Brasil possui hoje um frágil arcabouço legal que não tem sido suficiente para dar suporte à necessidade de forte ampliação do acesso à Internet aos brasileiros. Enquanto em outros países os modelos regulatórios já se consolidaram em relação à primeira transição, e miram agora a segunda, rumo às redes da nova geração (Next Generation Network), aqui ainda há desafios enormes à efetivação de políticas que realizem a primeira transição, de levar o simples acesso ao serviço ao maior número de pessoas e, por que não dizer, ao conjunto delas. 0

O presente capítulo analisa o cenário em que se apresenta o caso brasileiro. Para isso, está dividido em duas partes. A primeira faz um apanhado da evolução da regulação dos serviços de telecomunicações no país, situando as principais características do arcabouço legal para o setor. A segunda parte trata da regulação do acesso à Internet e por consequência da banda larga, indicando o atual cenário do debate sobre o tema. 0

A regulação das telecomunicações no Brasil

No Brasil, ainda na década de 1960, os serviços de telefonia foram assumidos pelo Estado, com a criação da empresa pública Telebras [1], que passou a administrar os troncos, e de operadoras estaduais, que ficaram responsáveis pelas redes próprias e pelo fornecimento dos serviços aos cidadãos. Em 1998, o sistema foi privatizado seguindo modelo semelhante ao adotado nos Estados Unidos. Embora a quebra tenha sido a de um monopólio estatal – como ocorreu em países europeus – e não de um monopólio privado, como nos EUA, a arquitetura de distribuição da estrutura no Brasil se aproximou mais do modelo estadunidense do que do europeu. O Sistema Telebras foi dividido em três áreas de atuação [2]. Os serviços de longa distância ficaram a cargo da Empresa Brasileira de Telecomunicações (Embratel), que também foi privatizada. Assim como nos EUA, foi criada a figura das operadoras competitivas (aqui chamadas de empresas-espelho), que deveriam concorrer com as incumbents. 0

O arcabouço jurídico das telecomunicações brasileiras está sustentado em cima da Lei Geral de Telecomunicações (LGT – Lei nº 9472, de 1997). Foi ela que definiu a modelagem para o período pós-privatização. Nela, os serviços de telecomunicações são definidos como “a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza” (Brasil, 1997, Art. 60). Três diretrizes conformam o modelo emanado por ela: 0

a) A competição; 0

b) A afirmação do Estado como regulador e garantidor da concorrência no setor, e não como operador direto; 0

c) A regulação a partir das obrigações impostas junto às prestadoras. 0

Quanto ao último ponto, a LGT estabelece regras comuns para as prestadoras, como a proibição da prática de subsídios para redução artificial dos preços, o uso de informações dos competidores para obter vantagens. Mas um dos pilares do modelo é a diferenciação, a partir das obrigações, em duas modalidades de serviços: os prestados no regime público e os prestados em regime privado. Os primeiros devem ser universalizados [3], contando, para isso, com o estabelecimento por parte da autoridade reguladora de metas periódicas. Os custos do atendimento do conjunto do território que não puderem ser retornados com a exploração do serviço seriam cobertos por subsídios governamentais ou por recursos do orçamento da União, ou ainda por um fundo. Para estabelecer essa fonte de financiamento, foi criado o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST). Outra obrigação das empresas é a oferta contínua, definida como a que objetiva “possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso” (Brasil, 1997, Art. 79). As concessionárias (incumbents) de serviço público também ficaram submetidas a uma política de definição em contrato das tarifas e de seus mecanismos de revisão, devendo ambos se basear em termos razoáveis. Apenas o Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), mais popularmente conhecido como telefonia fixa, foi submetido ao regime público. Os demais, como o Serviço Móvel Pessoal (SMP) ou telefonia celular, foram enquadrados no regime privado, não estando submetidos às obrigações de regime público e podem ser prestados livremente de acordo com os regulamentos específicos. No entanto, a LGT deu liberdade à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) para criar novas modalidades de serviço e para enquadrá-las em qualquer um dos dois regimes. 0

Um dos aspectos centrais dos modelos adotados em outros países virou uma previsão nunca realizada pela legislação brasileira de telecomunicações: a desagregação de redes (unbundling). A legislação define três regras genéricas para o acesso às redes [4] e a arquitetura de interconexão: 0

a) Obrigação de assegurar a interconexão a todos os operadores [5] que desejarem fazer uso dela; 0

b) Não discriminação de qualquer concorrente nesses procedimentos; 0

c) Negociação livre quanto ao uso das redes com possibilidade de intervenção da Anatel, caso seja provocada por algum dos agentes na operação (Mattos, 2005). 0

 

Nos anos seguintes, mesmo com a edição dos regulamentos de interconexão e de remuneração para o uso das redes, a Anatel não adotou medidas concretas para fazer com que a desagregação de redes fosse de fato implantada e se tornasse um caminho para a promoção da competição nas ofertas de serviços de telecomunicações. Situação reconhecida por um representante da própria autoridade em 2001, em declaração que expressou a concepção acerca do assunto: 0

O Vice-presidente da Anatel, Luiz Francisco Tenório Perrone, admitiu nesta quarta-feira, 10, que o órgão regulador tem sido pouco eficaz em obrigar que as empresas adotem o princípio da isonomia no compartilhamento das suas redes. Mesmo assim, Perrone garante que a Anatel não pretende criar regulamentos para obrigar as empresas a realizar a desagregação das redes (unbundling). A regulamentação é contraproducente para qualquer um, disse ele. O ideal, segundo Perrone, é que o próprio mercado chegue a um acordo sobre essa questão, embora reconheça as dificuldades momentâneas para que isso ocorra (Computerworld, 2001). 0

Em 2003, já na gestão de Luiz Inácio Lula da Silva, houve uma nova tentativa neste campo. O Decreto 4733 reafirmou a obrigação das controladoras de infraestrutura de permitir o acesso aos elementos da rede [6] de forma não discriminatória. A desagregação foi condicionada à implantação de um modelo de custos, metodologia para aferir o custo para as operadoras da cessão e uso das diversas parcelas da infraestrutura da concessionária a serem comercializadas junto aos concorrentes: 0

I – A definição das tarifas de interconexão e dos preços de disponibilização de elementos de rede dar-se-á por meio da adoção de modelo de custo de longo prazo, preservadas as condições econômicas necessárias para cumprimento e manutenção das metas de universalização pelas concessionárias; […] 0

V – O acesso ao enlace local pelas empresas exploradoras concorrentes, prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, será garantido mediante a disponibilização de elementos de rede necessários à adequada prestação do serviço; 0

VI – A revenda do serviço de telecomunicações das concessionárias deverá ser garantida às empresas exploradoras concorrentes (Brasil, 2003). 0

Em 2004, a Anatel emitiu um despacho (172/2004) estabelecendo regras para a desagregação de preços e acessos aos elementos de rede [7]. O diretor da Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas (Telcomp), Luiz Cuza, criticou a medida, afirmando que os preços estabelecidos eram inviáveis. “Para nós, esse despacho não é positivo. É negativo, porque dá a impressão que a desagregação existe” (Possetti, 2010). Mas a Agência argumentou que não houve problema com a norma e atribuiu a ineficiência da desagregação de redes à ausência de interessados em contratar os elementos de rede das concessionárias. 0

Apenas sete anos depois do despacho, em 2011, teve início o projeto para desenvolver e implantar o modelo de custos. Um consórcio formado pelas consultorias Advisia, Analysis Mason e Grant Thornton foi contratado por mais de US$ 8 milhões para desenvolver as tarifas de acesso à rede de telefonia fixa e os preços de referência do Valor de Remuneração de Uso das Redes do Serviço Móvel Pessoal (VU-M) e da Exploração Industrial de Linhas Dedicadas (EILD). Mesmo com a condição fundamental resolvida, a Agência não pretende editar um regulamento para a desagregação de redes, por considerar que o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) é suficiente para definir o valor de referência para a comercialização de elementos da infraestrutura (Posseti, 2011). 0

Sem a possibilidade de recorrer à desagregação, os concorrentes se estabeleceram a partir da montagem de redes próprias e do uso do espectro de radiofrequências. Não à toa, a única empresa-espelho que sobreviveu foi a GVT, em razão da sua capacidade de implantar uma rede estruturada de banda larga e de apostar na oferta ao consumidor do serviço em alta velocidade, acreditando na demanda deste tipo de produto no mercado. Além dela, outra concorrente que também se estabeleceu com base em infraestrutura própria foi a NET, operadora de cabo que também oferta telefonia e banda larga. Outra entrante foi a Sky, operadora de TV por satélite (DTH) que recentemente entrou no mercado de banda larga utilizando uma plataforma sem fio na faixa antes reservada para a modalidade de TV por assinatura por meio de micro-ondas (MMDS). 0

Atualmente, a regulação relativa à desagregação de redes que ocorre nos serviços tradicionais de telecomunicações impacta diretamente no mercado de acesso à Internet. Como constatado, isso cristaliza o modelo de competição entre redes, em detrimento do modelo baseado na concorrência entre serviços. Sem a pressão deste último para implantar uma arquitetura normativa voltada à promoção da competição no setor de banda larga, este setor teve seu arcabouço desenhado para estar desvinculado de obrigações mais relevantes, com a promoção de um ambiente orientado pelas demandas das empresas comerciais que atuam no mercado. 0

Regulação e debates sobre o acesso à Internet em banda larga
Aregulação do acesso à Internet propriamente dito veio em 1995, por meio da Norma no 4. Esta norma, editada antes da aprovação da LGT, desenhou o Serviço de Valor Adicionado (SVA), aplicando essa definição ao serviço de conexão à Internet. O SVA foi caracterizado por acrescentar a uma rede de um serviço de telecomunicações “meios ou recursos que criam novas utilidades específicas, ou novas atividades produtivas, relacionadas com o acesso, armazenamento, movimentação e recuperação de informações” e “que possibilita o acesso à Internet a usuários e provedores de serviços de informações”, a ser ofertado pelos provedores de acesso. Logo, a Norma no 4 considerou o acesso à Internet como serviço a ser prestado por provedores criados especificamente para isso. A Internet ficou então definida como “conjunto de redes, os meios de transmissão e comutação, roteadores, equipamentos e protocolos necessários à comunicação entre computadores, bem como o ‘software’ e os dados contidos nestes computadores” (Ministério das Comunicações, 1995). 0

Em 2001, buscando dialogar com a tendência de convergência dos meios de comunicação, a Anatel criou o Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) [8]. Este foi definido como um serviço de telecomunicações de interesse coletivo prestado no regime privado “que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, utilizando quaisquer meios, a assinantes dentro de uma área de prestação de serviço” (Anatel, 2001). Essa denominação genérica fez com que o SCM fosse definido mais “pelo que não é do que pelo que é”. O regulamento traz um item específico para esclarecer que ele não se confunde com os serviços de comunicação eletrônica de massa, de radiodifusão, de TV a cabo, de MMDS, de DTH e o STFC. 0

No caso da Voz sobre IP (VoIP), uma operadora precisa de uma licença de SCM quando apenas uma parte da chamada é originada ou recebida por um telefone normal, como os serviços SkypeOut e UOL Fone, por exemplo. Caso os dois elos sejam formados por aparelhos de telefonia fixa, trata-se de STFC. Já quando é uma chamada entre dois computadores, não é necessário que o provedor possua uma autorização para explorar o SCM, por essa atividade se configurar como Serviço de Valor Adicionado – SVA (Elias, 2006). 0

O regulamento também traz regras de acesso a redes de forma não discriminatória e sob termos e condições razoáveis. Mas não aponta para o modelo de custos como referência para a definição dos valores, deixando essa atribuição às próprias prestadoras. À Anatel foi reservada a autoridade de emitir as autorizações aos prestadores, por tempo indeterminado e por valor um pouco superior a R$ 9 mil. 0

Elias (2006) afirma que inicialmente houve um potencial conflito, dada a definição ampla do SCM. Mas a autora acredita que as normas complementares editadas pela Anatel e as explicações dadas pela Agência ao setor foram suficientes para definir os limites a que o serviço está circunscrito. No entanto, a autora conclui que a Agência ainda precisa corrigir distorções nesse mercado e afirma que resta à Anatel avaliar o momento oportuno para promover alterações e complementações à regulamentação do serviço, a fim de corrigir os efeitos da competição imperfeita, nos termos do que a Lei Geral de Telecomunicações determina que seja feito (art. 6º). 0

Recentemente foi aberta uma polêmica acerca da regulamentação do SVA. Em 2011, o Ministério das Comunicações propôs à Anatel a revisão da Norma no 4, para que o provimento do acesso à Internet passe a ser tratado como serviço de telecomunicações, e não como SVA (Possebom, 2011). Na prática isso significaria acabar com as empresas que apenas fazem a autenticação da conexão do usuário (os conhecidos provedores de acesso). O ministro das comunicações, Paulo Bernardo, argumentou que o provimento de acesso à Internet traz um custo indesejável ao cidadão, uma vez que já é possível oferecer o acesso à Internet sem passar por esta autenticação: “O SVA foi criado para fugir do monopólio das estatais, mas a realidade mudou. Não temos a intenção de prejudicar todo o setor, mas o usuário não pode ser obrigado a pagar por um serviço que não é tecnicamente necessário”, afirmou o ministro (Grossman, 2011). 0

Entre os defensores dessa ideia estão as empresas proprietárias de redes (Telefónica, Oi, NET), para as quais a obrigatoriedade da figura do provedor não é interessante do ponto de vista econômico. Já os provedores independentes e aqueles com forte presença no mercado combatem a iniciativa, como UOL e Globo.com. O Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) também divulgou nota criticando a medida. Para a entidade, o acesso à rede e às aplicações que a Internet disponibiliza é “sempre resultado da conjugação de dois serviços: um serviço de telecomunicações e um serviço de conexão, a cargo do seu respectivo prestador” (CGI, 2011). 0

Em 2011, a Anatel aprovou o Regulamento de Gestão de Qualidade do SCM [9]. Ele foi elaborado no âmbito do acordo realizado com as concessionárias para ofertar o acesso à Internet rápida a R$ 35 com velocidade mínima de 1 mega (uma das iniciativas do Programa Nacional de Banda Larga) e da definição das obrigações de universalização dessas operadoras. Em relação ao último, o Decreto 7512 (de 30 de junho de 2011), que institui o Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU III), havia determinado à Anatel a adoção de medidas regulatórias para estabelecer padrões de qualidade “definindo, entre outros, parâmetros de velocidade efetiva de conexão mínima e média, de disponibilidade do serviço, bem como regras de publicidade e transparência que permitam a aferição da qualidade percebida pelos usuários” (Brasil, 2011). 0

As metas foram estabelecidas para a velocidade instantânea e média. A primeira é aferida pela medição de determinada avaliação programada, devendo ter no mínimo 20% da velocidade contratada pelo assinante a partir de 31 de outubro de 2012, 30% a partir de 31 de outubro de 2013 e de 40% a partir de 31 de outubro de 2014. Já a velocidade média é entendida como a média das medições feitas na rede de uma operadora específica. O índice mínimo estabelecido foi de 60% do contratado a partir de 31 de outubro de 2012, 70% a partir de 31 de outubro de 2013 e 80% a partir de 31 de outubro de 2014. Um programa de computador foi desenvolvido para fazer a medição e será disponibilizado gratuitamente. O regulamento também aprovou a criação de uma Entidade Aferidora de Qualidade (EAQ), autônoma em relação à Anatel, para fiscalizar o cumprimento dos parâmetros determinados pelo Regulamento. [10] 0

As operadoras de telecomunicações questionaram as metas, afirmando que elas gerariam custos adicionais e representariam um exagero não experimentado por nenhum outro país do mundo. Outra alegação foi a de que, por se tratar de um serviço em regime privado, ele não estaria sujeito a esse tipo de imposição. A Oi entrou com um pedido formal junto à Anatel para anular o Regulamento de Gestão de Qualidade do SCM. A agência abriu uma consulta pública para ouvir contribuições da sociedade a respeito. 0

Desta vez, foram as entidades da sociedade civil, defensoras da banda larga como direito, que apresentaram críticas. A campanha “Banda Larga é um direito seu!” afirmou que as obrigações de velocidades mínimas eram razoáveis, necessárias e não feriam a legislação, uma vez que o enquadramento do regime privado também prevê o cumprimento de regras. 0

[...] há anos as teles estão no topo das reclamações dos consumidores, demonstrando que não têm disposição para resolver esse problema por conta própria. Em segundo lugar, como também já dito, em 90% dos municípios brasileiros, não há competição entre os serviços de banda larga. Se a prestadora não oferece um serviço de qualidade, o consumidor não tem opção. Em terceiro lugar, mesmo nas localidades em que há competição, não há garantia alguma de que, em um mercado com grandes barreiras à entrada, a competição gere qualidade. A experiência brasileira mostra justamente o contrário, com as empresas pactuando entre si de forma tácita um baixo padrão de qualidade do serviço (Campanha “Banda Larga é um direito seu!”, 2012) [11]. 0

O Conselho Diretor da Anatel não acatou os questionamentos da Oi e o regulamento não foi alterado. Junto à proposta que resultou no regulamento de qualidade, a Agência também resolveu realizar a revisão do regulamento do SCM. Segundo ela, o objetivo da revisão foi facilitar a entrada de novos competidores no mercado de oferta de acesso à Internet. A medida mais representativa dessa intenção é a sugestão de reduzir o preço da licença de SCM, de R$ 9 mil para os operadores com âmbitos locais e estaduais de atuação, para respectivamente R$ 400 e R$ 1.200. O valor anterior continua válido, de acordo com o texto, para as empresas que atuam em todo o país. 0

No entanto, o foco maior da proposta está em uma série de obrigações relacionadas aos direitos dos usuários, como: [12] 0

a) Disponibilizar informações sobre o serviço e as dinâmicas de preço, inclusive no caso de pacotes com TV e telefonia; 0

b) Reajustar preços no mínimo a cada doze meses; 0

c) Concluir a desativação do serviço em até 24 horas, sem ônus para o assinante; 0

d) Estornar em dobro quantias cobradas indevidamente; 0

e) Permitir, sem ônus ao assinante, a suspensão da prestação do serviço até uma vez a cada doze meses pelo tempo mínimo de um mês e máximo de quatro meses (Anatel, 2011). 0

 

Outra iniciativa regulatória que também vem gerando polêmica é a substituição da obrigação das operadoras de instalar Postos de Serviços de Telecomunicações (PSTs) em troca da implantação de redes de suporte à prestação do acesso à Internet, conhecidas como backhaul. Os PSTs eram centros que contavam com telefones públicos, terminais de acesso à telefonia fixa, fax e atendimento à população. Em um acordo, o governo federal e as operadoras definiram que no lugar das obrigações relativas aos PSTs seriam instaladas redes de suporte ao acesso à Internet, backhaul, que chegariam a todos os municípios até dezembro de 2010. Esta rede foi definida no Decreto 6.424 de 2008, que alterou o Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU I) como “a infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora” (Brasil, 2008). 0

A partir dessa decisão instalou-se um imbróglio. A definição de backhaul não deixou claro se ele faria parte dos bens das operadoras considerados reversíveis, ou seja, a infraestrutura repassada às compradoras do ex-sistema Telebras que, após o fim dos contratos de concessão, deveria retornar à União. A Anatel em primeiro lugar retirou a menção expressa dessas redes dos itens reversíveis, mas no regulamento do backhaul (Regulamento do Programa Geral de Metas de Universalização 2) voltou atrás e incluiu a infraestrutura de backhaul na lista. Mesmo assim, as dúvidas continuaram. 0

Não há dispositivo normativo deixando claro o que seja o backhaul. A resolução repete o conceito genérico do Decreto 6.424/2008, sem especificar quais são os elementos de rede, equipamentos etc. que compõem o backhaul. E esse aspecto é importante, pois como poderemos fiscalizar o que é o backhaul, o que trafega nessa rede – pacotes de dados ou voz – e, portanto, como poderemos garantir o que é reversível e o que não é? (Lefévre, 2010, on-line). 0

O tema se transformou em uma contenda judicial ainda não resolvida. Por um período, a Justiça chegou a paralisar a troca das obrigações relativas aos PSTs por aquelas referentes ao backhaul. A polêmica ganhou contornos mais críticos a partir da revelação pela Anatel de que ela não possui o controle dos bens reversíveis controlados pelas concessionárias. [13] 0

O trabalho produzido pela equipe de fiscalização da própria Agência reguladora traça um retrato preocupante do acompanhamento do patrimônio reversível à União. São ao menos 10 anos de vendas de terrenos, imóveis e equipamentos vinculados à concessão sem que a agência tenha sequer sido informada pelas empresas. Os relatórios mostram ainda que as próprias concessionárias não possuem sistemas confiáveis de controle patrimonial, o que pode ser um problema para o momento em que os bens tiverem que ser revertidos à União (Mazza, 2011, on-line). 0

A falta de controle foi questionada na Justiça pela Associação Proteste [14], que argumentou que a Agência precisava respeitar a Lei Geral de Telecomunicações e submeter as concessionárias à obrigação de pedirem a autorização da comercialização destes bens. Para lidar com a questão, a ação da Anatel foi polêmica: propor a extinção da exigência em um novo regulamento sobre os bens reversíveis. O Ministério das Comunicações passou a endossar a proposta da Anatel para o caso, afirmando que a infraestrutura de telefonia fixa considerada reversível (o par trançado de cobre) não seria relevante. Para o secretário-executivo do órgão, Cezar Alvarez: 0

Tem que parar de brigar com a Anatel pelo fusquinha 68 que vai voltar para nós lá na frente, de ficar olhando o computador 386 [15] que é reversível. A Anatel vai ter que ficar eternamente contando quantos (computadores) 386, quantos fusquinhas vão voltar? Temos é que pensar no que é estratégico para o setor (apud Mazza, 2011, on-line). 0

No início de 2012, no entanto, acontece uma reviravolta. A área técnica da Agência fez nova proposta contrária à diretriz para flexibilizar o controle dos bens reversíveis e alterou a lógica de fiscalização do bem pelo valor para a função dele na prestação do serviço. Com isso, perdeu força o argumento de que o acompanhamento não seria mais necessário, uma vez que os pares trançados de fios de cobre não teriam mais valor de mercado. A não resolução da questão, pelo menos até 2012, reforçou a ausência de uma definição clara sobre se o backhaul (rede fundamental à oferta do acesso à Internet e agora capilarizada por todo o país) pertencia ao patrimônio público ou era privativo das concessionárias. 0

No que tange às redes móveis de oferta de acesso à Internet, a política da Anatel vem tendo como foco a destinação de novas faixas de frequência para a banda larga móvel. Houve uma contenda em relação à faixa de 2,5 GHz, antes ocupada pelas operadoras de serviços de TV via micro-ondas (MMDS). A agência decidiu abrir esta faixa para novos serviços, especialmente para o provimento de dados por aparelhos celulares. Este novo uso foi reivindicado pelas operadoras de telefonia móvel com o argumento de que ele era necessário para ampliar a oferta do acesso à Internet por essa plataforma. Mas as operadoras de TV via micro-ondas reivindicavam a manutenção da exclusividade da exploração da faixa dos 2,5 Ghz. A solução encontrada pela Anatel foi a divisão da porção de radiofrequências, reservando uma parcela dela aos operadores de MMDS e outra aos de telefonia móvel. Para estes, o uso dessa faixa será aproveitado para a implantação da tecnologia 4G no país. 0

Em 2012, foi realizado o leilão da faixa de 2,5 GHz. Ela foi destinada para a operação de serviços móveis de voz e dados utilizando a tecnologia 4G que é totalmente baseada no intercâmbio de dados por meio do protocolo de Internet (IP, na sigla em inglês) e deve prover, no caso brasileiro, velocidades de até 30 Mbps, isto é, 15 vezes mais do que o ofertado pela tecnologia 3G. No total, a Anatel arrecadou R$ 2,9 bilhões com o leilão. Os lotes nacionais foram arrematados pelas opedoras Claro, Vivo, Oi e TIM. As duas primeiras obtiveram as maiores faixas. Já Oi e TIM ficaram com lotes menores. As empresas assumiram o compromisso de iniciar a oferta do serviço em 4G em abril de 2013. Segundo o cronograma estabelecido pela Anatel, todas as cidades com municípios acima de 100 mil habitantes devem ser cobertas pelo serviço até dezembro de 2016. Como contrapartida, as vencedoras do leilão também terão de oferecer o serviço de acesso à Internet a áreas rurais. No leilão, elas levaram a possibilidade de exploração da faixa de 450 Mhz, mas o edital permite que a operadora possa decidir se vai utilizar essa faixa ou outra que já possua para garantir o serviço a essas regiões. 0

Considerações finais
Frente ao quadro internacional apresentado na Parte I deste livro, o Brasil vem trilhando um caminho preocupante na definição do seu ambiente regulatório para a Internet. Há uma clara influência do modelo adotado nos Estados Unidos e no Canadá, que coloca a dinâmica de mercado e os interesses dos operadores privados no centro do projeto de ampliação do acesso à Rede Mundial de Computadores. 0

Mas os reguladores brasileiros vêm optando por consolidar uma feição própria ao modelo de competição entre redes. Conforme previsto no arranjo, a disputa ocorre entre as plataformas (cabo, fixa e móvel), mas com especificidades relativas à Internet por meio fixo (ADSL), dividida entre dois operadores (Oi e Telefônica/Vivo) e a móvel entre quatro (Telefônica/Vivo, Tim, Claro e Oi). Na prática, porém, ao não estabelecer exigências específicas efetivas contra a concentração de propriedade, o regramento brasileiro consolidou a disputa entre três grupos que atuam em mais de uma plataforma (Telefônica/Vivo na fixa e móvel, Claro/NET na cabo e móvel e Oi/Tim na fixa e móvel). 0

A solução regulatória brasileira patrocinada pelas sucessivas gestões do governo federal e pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) desconsiderou, na prática, a desagregação das infraestruturas das várias plataformas para estimular o surgimento de novos agentes de mercado. Passados 15 anos da aprovação da Lei Geral de Telecomunicações, ainda não foi implementada uma política básica para a definição do modelo que permitiria quantificar os custos do uso de infraestrutura e assim estabelecer um referencial para os preços cobrados pelos detentores das redes (incumbents) junto aos demais operadores que provessem serviços por meio das redes dos controladores. 0

Em lugar disso, os reguladores brasileiros adotaram atalhos obscuros – como a troca das obrigações relativas aos Pontos de Serviços de Telecomunicação (PSTs) por outras de implantação das redes backhaul – para garantir apenas a disponibilidade de infraestrutura, o que possibilita a oferta do serviço mas não garante o acesso das pessoas a ele. A ausência de intervenção e de fiscalização do poder público (tanto do governo federal quanto da Anatel) ficou patente na contenda da gestão dos bens reversíveis, que explicitou o favorecimento dos operadores ao tratar de maneira negligente um patrimônio público bilionário e deixar que a apropriação dele se dê por parte das concessionárias. 0

No início do governo Dilma Rousseff, a grande aposta passou a ser a plataforma móvel, que apresentou grande expansão. Porém, mais uma vez, a política limitou-se a obrigações de atendimento das cidades sem mercado consumidor que sustentasse a recuperação do investimento, além de exigências de velocidade. A oferta de pacotes de dados sobrecarregou a rede das operadoras, gerando problemas que ficaram patentes com a presença sucessiva das prestadoras de telefonia celular no primeiro lugar dos rankings de reclamações dos órgãos de defesa do consumidor, e com a suspensão da venda de chips determinada pela Anatel em julho de 2012, que durou apenas 11 dias. 0

Sem concorrência efetiva, com apenas um operador comercializando o serviço na maioria dos municípios, os altos preços fazem com que a disponibilidade não se converta em acesso real e o país continue com baixos índices de penetração. Por isso, até 2012, era possível afirmar que o Brasil não havia concluído a primeira transição para o acesso disseminado do serviço. Tão grave quanto isso, as autoridades brasileiras fomentaram uma cultura de regulação de barganha na qual os operadores só aceitam imposições à medida que recebem em troca investimentos ou isenções tributárias. Ou seja, de modo direto ou indireto, o governo brasileiro acaba custeando parte da expansão do acesso. Essa, por sua vez, é realizada segundo diretrizes das empresas e não das políticas públicas. 0

O país insiste em um modelo que já se provou frágil, adotado em países com um contingente da população com renda suficiente para adquirir os pacotes, ficando o Estado com a responsabilidade de atender a parcelas menores, desprovidas de condições econômicas para contratar o serviço. Essa não é a realidade socioeconômica brasileira. É por essa razão que o modelo atual tem poucas chances de garantir o direito à Internet aos cidadãos e dá poucos sinais de que será suficiente para assegurar o acesso a esse direito em bases mais robustas, tendo em vista o cenário de redes de próxima geração (NGNs) e de conectividade a qualquer hora e em qualquer lugar. 0

Referências

ANATEL. Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, anexo à Resolução 272, de 9 de agosto de 2001.

________. Consulta Pública no 45. 2011. Disponível em <http://sistemas.anatel.gov.br/SACP/Contribuicoes/TextoConsulta.asp?CodProcesso=C1514&Tipo=1&Opcao=>. Acesso em: 14 abr. 2012.

BERKMAN. Center for Internet and Society. Next Generation Connectivity: A review of broadband Internet transitions and policy from around the world – Final Report. Cambridge: Harvard University, 2010.

BRASIL. Decreto 4.773, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências. Publicado em 10 de junho de 2003.

________. Decreto 6.424, que altera e acresce dispositivos ao Anexo do Decreto no 4.769, de 27 de junho de 2003, que aprova o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado no Regime Público – PGMU. Publicado em 4 de abril de 2008.

________. Decreto 7.512, que aprova o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU, e dá outras providências. Publicado em 30 de junho de 2011.

Campanha Banda Larga é um direito seu!. Contribuições à consulta pública da Anatel sobre o pedido de anulação da Oi. Mensagem publicada no site institucional da rede em 1o de fevereiro de 2012. Disponível em <http://campanhabandalarga.org.br/index.php/2012/02/01/contribuicoes-­a-consulta-publica-da-anatel-sobre-o-pedido-de-anulacao-da-oi>. Acesso em: 30 jul. 2012.

CGI. Comitê Gestor da Internet. Resolução RES/2011/004/P. 2011. Disponível em <http://www.cgi.br/regulamentacao/resolucao2011-004.htm>. Acesso em: 28 abr. 2012.

COMPUTERWORLD. Anatel reconhece que tem feito pouco pelo unbundling. 10 de outubro de 2001. Disponível em <http://computerworld.uol.com.br/negocios/2001/10/10/idgnoticia.2006-05-15.5360523165>. Acesso em: 28 jul. 2012

ELIAS, Nurimar Del Cioppo. SCM – Conceitos, Conflitos e sua Aplicação para VoIP. Tutoriais Teleco, 2006. Disponível em <http://www.teleco.com.br/tutoriais/tutorialscm/default.asp#>. Acesso em: 19 jul. 2012.

GROSSMANN, Luís Osvaldo. Apesar das críticas, Minicom insiste em revisão da norma 4/95. Publicado no site Convergência Digital em 31 de agosto de 2011. Disponível em <http://convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=27507&sid=4>. Acesso em: 4 mai. 2012.

LEFÉVRE, Flávia. O regulamento Chacrinha. Publicado no blog da autora em 28 de fevereiro de 2010. Disponível em <http://www.wirelessbrasil.org/flavia_lefevre/2010/fev_03.html>. Acesso em: 14 mar. 2012.

MATTOS, César. A proposta do governo em interconexão e unbundling na renovação dos contratos de concessão em telecomunicações em 2006. Artigo apresentado no XXXIII Encontro Nacional de Economia, Natal: Hotel Blue Tree Park, 2005.

MAZZA, Mariana. Esqueleto de R$ 20 bi. Teletime, ed. 142, Brasília: abril de 2011.

POSSEBOM, Samuel. Minicom sugere à Anatel a revisão das regras para provedores de acesso. Site da revista Teletime. Publicado em 2 de agosto de 2011. Disponível em <http://www.teletime.com.br/02/08/2011/minicom-sugere-a-anatel-a-revisao-das-regras-para-provedores-de-acesso/tt/234175/news.aspx>. Acesso em: 11 mai. 2012

POSSETI, Helton. Repensando o Unbundling. Revista Teletime, edição no 131. Abril, 2010. Disponível em <http://www.teletime.com.br/4/2010/repensando-o-unbundling/tt/184348/revista.aspx>. Acesso em: 3 de mai. 2012.

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RUE, Frank La. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression. Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas. 17a Sessão, maio de 2011.

TEIXEIRA, Victor Epitácio Cravo. A disciplina jurídica da banda larga no Brasil à luz das experiências estadunidense e europeia. Anais da IV Conferência ACORN-REDECOM, Brasília, 2010.

 

Endereços eletrônicos:

Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) – Brasil
<www.anatel.gov.br>

Agência Nacional de Frequências (ANFR) – França
<http://www.anfr.fr>

Autoridade Federal de Serviços de Comunicação Audiovisual (AFSCA) – Argentina
<www.afsca.gob.ar>

 


[1] Em todos os capítulos optou-se por grafar nomes de empresas como Telebras, Petrobras e Elebras sem acento, conforme as mesmas têm se nomeado em seus sítios oficiais e documentos institucionais. (N.E.)

[2] A empresa Telefónica ficou com a operação no estado de São Paulo, a Brasil Telecom com as regiões Sul, Centro-Oeste e parte da região Norte, e a Telemar assumiu o Sudeste, o Nordeste e a outra parte do Norte.

[3] “Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público” (Lei 9472/1997, Art. 79, § 1°).

[4] Aqui e no restante do capítulo, quando nos referimos às redes, estamos tratando da infraestrutura física de provimento do acesso à Internet, como os pares de cobre pelos quais são ofertados os serviços na tecnologia ADSL ou os cabos coaxiais por meio dos quais as operadoras de TV a cabo também oferecem acesso à Rede Mundial de Computadores.

[5] O termo “operadores”, aqui e ao longo do capítulo, se refere às empresas ou instituições que ofertam aos cidadãos o serviço de acesso à Internet, como por exemplo Vivo, Oi, NET e Telebras.

[6]  Esse acesso pode ser promovido segundo quatro modelos: “(1) Full Unbundling: Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a central local onde o mesmo está conectado. Permite a oferta de serviços de dados e de voz. (2) Line Sharing: Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até a central local onde o mesmo está conectado para utilização compartilhada com a Concessionária Local. Permite a oferta de serviços de dados. (3) Bit Stream: Desagregação do par de cobre que vai da casa do cliente até um ponto de concentração escolhido pela operadora entrante. Permite a oferta de serviços de dados. O par de cobre já é oferecido com a velocidade contratada pela operadora entrante. (4) UNP: Desagregação da rede local da Concessionária Local para os clientes que elegerem a operadora entrante. Permite somente a oferta de serviços de voz. Inclui a utilização da infraestrutura de comutação e transporte local da Concessionária Local” (Associação das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas – Telcomp; ofício enviado ao presidente da Agência Nacional de Telecomunicações, Ronaldo Mota Sardenberg, 20 de fevereiro de 2008).

[7]  Reportagem da revista especializada Teletime afirma que o valor escolhido foi o sugerido pela incumbent Oi menos 10%, “o que não foi confirmado pela Agência” (Possetti, 2010). Tal informação, se verdadeira, é mais uma amostra da influência das operadoras nas medidas adotadas pelo órgão regulador.

[8]  Anexo à Resolução 272, de 9 de agosto de 2001.

[9]  Consulta Pública no 46, de 2011.

[10] Ver esse debate também no capítulo 9 deste livro. (N.E.)

[11] Disponível em <http://campanhabandalarga.org.br/index.php/2012/02/01/contribuicoes-a-consulta-publica-da-anatel-sobre-o-pedido-de-anulacao-da-oi/>. Acesso em: 13 jun. 2012.

[12] Até a finalização deste capítulo, o Conselho Diretor da Agência ainda não havia concluído a aprovação do novo regulamento do SCM.

[13] A rede comprada pelas concessionárias no processo de privatização não deixou de ser patrimônio do povo brasileiro. Apenas as operadoras ganharam o direito de explorar essa infraestrutura durante um determinado período. Ao final do contrato, ela voltaria ao Estado brasileiro, por isso o termo “bens reversíveis”.

[14] Associação que atua na defesa dos direitos do consumidor <http://www.proteste.org.br>.

[15] Os termos “fusquinha 68” e “computador 386” foram usados para se referir de forma depreciativa às redes de telefonia fixa (os chamados pares de fios de cobre), que após o fim dos contratos de concessão, segundo o secretário-executivo do Ministério das Comunicações, seriam bens pouco atrativos.

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