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Políticas públicas e regulação do acesso à Internet banda larga: diretrizes para o caso brasileiro sob a luz das experiências internacionais

 


SIVALDO PEREIRA DA SILVA e ANTONIO BIONDI
Este capítulo traz um desfecho analítico de debates que permearam este livro, visando apontar caminhos para o cenário brasileiro. O objetivo é identificar questões e direcionamentos estruturais para a democratização do acesso à Internet banda larga a partir das experiências internacionais. Em torno de políticas públicas e mecanismos de regulação, elencam-se cinco eixos considerados fundamentais neste horizonte: ação do Estado; transparência, accountability e gestão; competitividade e concorrência de mercado; infraestrutura para acesso e tráfego de dados; direitos do cidadão e apropriação social. 0


Introdução
Auniversalização do acesso à Internet em redes de alta velocidade requer uma série de iniciativas que vão desde a ação do Estado por meio de políticas públicas eficientes até a configuração de um sistema regulatório capaz de garantir uma adequada oferta de serviços. Isso é ainda mais evidente em países como o Brasil, marcado por grandes disparidades sociais e econômicas e que entrou na idade digital com um enorme contingente de indivíduos sem nenhum tipo de acesso à Internet. Obviamente, o acesso às redes de comunicação on-line não significa por si só o elixir para o desenvolvimento de uma nação. Mas a sua ausência certamente significa um entrave para a nova ordem mundial, uma vez que o processo de digitalização é irreversível e se reafirma como um componente indissociável da dinâmica e performance de praticamente todos os setores da vida contemporânea. 0

Como vimos nos capítulos anteriores, diversos países estão mobilizados para adotar medidas concretas a fim de garantir um lugar nesta nova ordem mundial. Não há uma fórmula para todas as realidades e o que serviu para determinada nação pode não ser a solução para outra, devido às diferenças históricas e peculiaridades geográficas, sociais, culturais, políticas e econômicas. Ainda assim, a assimilação das experiências e antecedentes é indispensável para se projetar o futuro de modo estratégico e evitar desvios desnecessários, sem perder de vista que soluções não são dogmas: estão suscetíveis de serem adaptadas ou reinventadas. Assim, na busca por resoluções eficientes e adequadas para universalizar o acesso à banda larga, uma indagação principal prevalece: que princípios, modelos ou ações exitosas têm sido adotados no mundo e podem servir como diretrizes para o caso brasileiro? 0

Na tentativa de responder a esta questão, o propósito deste capítulo é buscar um desfecho analítico de temas debatidos no livro, visando apontar caminhos para a democratização do acesso qualitativo à Internet em redes de alta velocidade para o caso brasileiro sob a luz das experiências internacionais. A ênfase está apoiada em duas dimensões consideradas fundamentais: políticas públicas e regulação da banda larga. Em torno dessas duas abordagens podemos sintetizar cinco eixos de direcionamento adotados em diversos países e que devem ser observados para um programa bem sucedido de democratização do acesso à banda larga: (a) ação do Estado; (b) transparência, accountability e gestão; (c) competitividade e concorrência de mercado; (d) infraestrutura para acesso e tráfego de dados; (e) direitos do cidadão e apropriação social. As próximas seções tratarão de cada um destes tópicos de modo sintético, tomando como pressupostos os dados e informações levantados nos capítulos precedentes, conciliados com outras informações e análises complementares. O princípio que guia esta análise é o equilíbrio entre eficácia e a prevalência do interesse público. 0

Ação do Estado
As análises das experiências internacionais têm demonstrado que a universalização do acesso à banda larga não ocorre de modo espontâneo pelas forças de mercado. O papel do Estado, seja por meio da iniciativa governamental em investimentos no setor ou da ação efetiva dos órgãos reguladores, se apresenta como um elemento-chave, um motor deste processo. Quanto maior a ação governamental, maiores os níveis de universalização. Cava-Ferreruelaa e Alabau-Munoz (2006) identificam três tipos de estratégias políticas adotadas por governos neste setor: intervenções brandas (soft-intervention), médias (medium-intervention) ou fortes (hard-intervention). 0

Como explicam os autores, as estratégias de intervenção branda são caracterizadas pelo baixo envolvimento do Estado na implantação de infraestrutura de banda larga. Nestes casos, os agentes governamentais priorizam as forças de mercado para garantir o fornecimento do serviço. As ações colocadas em prática no âmbito dessas estratégias dão ênfase à criação de condições para o desenvolvimento da iniciativa privada. Do lado da oferta, as ações são geralmente normativas e visam fomentar a concorrência por meio de regras e arbítrios regulatórios. Do lado da procura, as ações consistem em incentivos financeiros para os consumidores; fomento ao uso de novas tecnologias; promoção de aplicações para banda larga; e criação de mecanismos que garantam um ambiente seguro para transações on-line, entre outros. 0

No caso das intervenções de nível médio, as estratégias são caracterizadas por uma participação estatal mais proativa na implantação de infraestrutura de banda larga visando complementar o funcionamento do serviço em áreas geográficas onde a banda larga não está disponível em condições de mercado (regiões remotas, rurais, periféricas). A falta de incentivos para o investimento privado se deve principalmente ao alto custo fixo de implantação de infraestrutura e às baixas receitas associadas a estas áreas: 0

Como o acesso à banda larga é um pressuposto para o desenvolvimento econômico e social, os governos deveriam agir no interesse público por razões de coesão social para garantir que essa tecnologia esteja disponível para todos. Consequentemente, as estratégias de intervenções de nível médio incluem tanto ações do lado da oferta para ajudar no estabelecimento de redes de banda larga, como também do lado da demanda para promover a adoção de serviços de banda larga. Existem basicamente dois tipos de ações quanto à oferta, o apoio financeiro aos operadores privados de telecomunicações e a construção e leasing de infraestrutura pública para operadoras de telecomunicações privadas (Cava-Ferreruelaa e Alabau-Munoz, 2006, p. 447-448). [1] 0

Como explicam os autores, o primeiro tipo de ação quanto à oferta é bastante comum no âmbito da União Europeia. Seus Estados-membros têm adotado estratégias financeiras como fundos para viabilizar a implantação de estruturas em áreas remotas e rurais em países. Há também uma variedade de métodos de financiamento, como créditos fiscais, empréstimos a juros baixos, subsídios e outros tipos de programas governamentais. A segunda ação quanto à oferta envolve a construção de redes públicas, como ocorreu em países como França e Suécia (id. ibid., 2006). 0

As estratégias de forte intervenção estatal são caracterizadas pela participação proativa de governos na implantação da infraestrutura de banda larga. Tais ações estão geralmente previstas em planos socioeconômicos projetados pelo Estado mediante robusta alocação de recursos, como é o caso de países como a Coreia do Sul, Noruega e Singapura, onde há uma forte tradição de intervenção estatal nos investimentos do setor privado. O caso australiano também tem enfatizado este tipo de intervenção. Além do investimento direto criando infraestrutura para operar no setor, tomando assim as rédeas para que a universalização ocorra de fato, a ação mais consistente do Estado também requer um eficiente sistema regulatório que possibilite executar metas e ações previamente planejadas nas políticas públicas, como ocorreu no Japão e na Coreia do Sul: 0

Japão e Coreia oferecem um modelo onde uma única organização assumiu a inteira responsabilidade pela execução das políticas públicas, assegurando a promoção consistente e eficiente de banda larga. [...] Japão e Coreia promulgaram leis sobre suas visões e políticas públicas para banda larga e usaram isso para garantir a estabilidade na implantação de políticas e segura cooperação dos ministérios envolvidos (Kim et al, 2010, p. 43). [2] 0

Independentemente do nível de intervenção estratégica governamental (branda, média ou forte), um mecanismo recorrente que marca a presença do Estado é a alocação de fundos ou a criação de subsídios que agem sobre o setor de serviços de banda larga. São dispositivos existentes em diversos países que geralmente servem como meios estratégicos voltados para suprir carências ou para atuar no equilíbrio da oferta de serviços, minimizando disparidades. Os fundos são reservas financeiras que podem vir de fonte governamental (rubrica direta no orçamento do Estado), de impostos sobre produtos e serviços do setor ou de fonte cruzada (recurso estatal juntamente com recursos oriundos das empresas). Já os subsídios geralmente ocorrem por meio da cessão, por parte do Estado, de “descontos”, isenção temporária de impostos ou abertura de linhas de crédito (empréstimos) em bancos públicos a juros menores que os praticados pelo mercado, para que empresas invistam em melhorias na oferta de serviços. Em linhas gerais, nas diversas experiências estrangeiras, tanto os fundos como os subsídios têm sido criados no intuito de: (a) servir como investimento em áreas que carecem de maiores esforços para universalização (como regiões remotas, áreas rurais e vilarejos); (b) servir para baratear o custo final de serviços a usuários com menor poder aquisitivo ou grupos marginalizados; (c) possibilitar investimentos a fim de romper gargalos e criar infraestruturas consideradas estratégicas para a melhoria da oferta dos serviços; (d) desenvolver inovação tecnológica por meio do investimento em pesquisas na área; (e) servir para criação de centros de acesso coletivo agindo para minimizar a exclusão digital. 0

Em países como Canadá, Coreia do Sul, Austrália, França, Japão, EUA e Reino Unido, fundos e subsídios têm se firmado como instrumentos importantes para balancear um setor que requer grandes investimentos e tende a gerar assimetrias. Porém, é importante ressaltar que por se tratar de recursos públicos direta ou indiretamente financiados pelos cidadãos, uma série de princípios tem sido observada nesses casos. Primeiramente, é preciso haver um rígido controle sobre a efetividade da aplicação desses montantes para as finalidades às quais foram alocados e do retorno desses investimentos para os cofres do Estado a fim de evitar uma distorção: a apropriação indevida de dinheiro público por entes privados. Segundo, os órgãos reguladores precisam ter efetiva capacidade de enforcement para agir, isto é, aplicar sanções que de fato garantam a devida aplicação da lei. 0

No Brasil, o cumprimento desses princípios enfrenta dificuldades, como vimos no Capítulo anterior. No caso do sistema regulatório, a ação do principal ente regulador neste setor, a Anatel, ainda não se projeta com forte tradição a ponto de agir com firmeza no mercado para coibir abusos e exigir o cumprimento de metas e obrigações [3]. No caso de recursos financeiros públicos, a deficiência no caso brasileiro também é visível principalmente na alocação de recursos subsidiados por bancos públicos, onde o nível de controle por parte dos órgãos reguladores e governamentais é frágil e pouco desenvolvido. A aplicação devida das finalidades de fundos também é uma fragilidade. O país enfrenta ainda problemas quanto ao gerenciamento desses recursos, pois carece de um modelo de gestão capaz de estabelecer metas claras para que sejam corretamente utilizados e acompanhados, visando o efetivo uso para o qual se destinam. 0

Transparência, accountability e gestão
Ainda que exista uma efetiva ação do Estado na execução de metas arrojadas de universalização da banda larga e um órgão regulador atuante, é preciso haver premissas de transparência e accountability em pleno funcionamento no sistema. Este pressuposto vem sendo reafirmado tanto por órgãos reguladores nacionais como a FCC nos EUA e o Ofcom no Reino Unido, quanto por diretrizes de organizações multilaterais, como UIT, OECD e BEREC. 0

Falar em transparência significa estabelecer a divulgação regular e o acesso sistemático a informações e dados pertinentes ao desempenho de atividades e à oferta de serviços, tanto por parte de empresas quanto por parte dos agentes reguladores (Oliver, 2004; Roberts, 2006; Fung e Weil, 2010). Isso possibilita um patamar de acompanhamento capaz de evitar violações contra o interesse público e contra os direitos dos cidadãos; reforça o controle e a prestação de contas; cria um ambiente de maior segurança jurídica; e torna as funções dos players e agentes reguladores mais suscetíveis ao escrutínio público, possibilitando ações que repercutam em melhoria na oferta dos serviços conforme as metas estabelecidas. 0

No âmbito das empresas que atuam no setor, mecanismos de transparência incluem desde a divulgação da aplicação de recursos públicos oriundos de subsídios ou fundos, passando pela publicação de estatísticas de suas performances e real custo dos serviços, até a clareza quanto aos tipos de produtos em propaganda comercial, onde recorrentemente há omissão de informações ou distorções deliberadas sobre a qualidade do serviço oferecido ao usuário final (Sluijs et al, 2011). No escopo de ação dos órgãos reguladores, a criação de indicadores claros de desempenho, a divulgação de punições e o acompanhamento regular das obrigações das empresas são alguns dos principais dispositivos neste campo. 0

Como aponta estudo do Banco Mundial e da União Internacional de Telecomunicações (UIT), para funcionar de forma adequada, o sistema regulatório precisa pressupor a eficiência de dispositivos de transparência e accountability acompanhada de um modelo de gestão que incorpore a participação pública: 0

Funcionalidade também é baseada nos regulamentos que garantam a coerência, pontualidade e responsabilidade do regulador de decisões, bem como procedimentos para garantir transparência e participação pública no processo de regulamentação. Sem eficácia funcional é difícil, se não impossível, para um regulador atingir a credibilidade necessária entre participantes do setor e potenciais investidores (Blackman e Srivastava, 2011, p. 16). [4] 0

Em países como Japão e EUA, por exemplo, a transparência e o monitoramento de informações procedentes das empresas também servem para diagnosticar tendências de concentração de mercado, identificar insuficiências e agir para fomentar a competição e dirimir possíveis assimetrias, embora no caso estadunidense a concentração continue acentuada e este mecanismo ainda não esteja devidamente ativo, tratando-se de um dispositivo estratégico previsto no plano de ação nacional daquele país. 0

Na implementação de sua política pública para banda larga, o Brasil ainda não provou sustentar um quadro de participação efetiva, transparência e processos de accountability. Não há no país um sistema consolidado capaz de coletar, processar e divulgar informações sobre as atividades das empresas, sobre os custos dos serviços executados, a aplicação de recursos públicos (como subsídios e a situação de bens reversíveis) bem como o esclarecimento para o cidadão sobre o que de fato está recebendo em termos de qualidade de serviço [5]. A falta de mecanismos que possibilitem maior abertura à participação também é uma característica do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) que vem sendo criticada por organizações civis [6]. 0

Competitividade e concorrência de mercado
Apreocupação com a formação de monopólios ou duopólios é tema recorrente nos países analisados neste livro e também em diversos outros que estão debatendo suas políticas e estratégias para o acesso à banda larga. Ela é decorrente da própria natureza do setor que tende à concentração de mercado, o que repercute diretamente nos preços do serviço e gera dependência. Como aponta estudo do Banco Mundial: 0

A estrutura do mercado de banda larga por vezes tem criado problemas para o desenvolvimento do serviço. A falha de mercado mais comum é a persistência da forma-monopólio no fornecimento de infraestrutura de banda larga, mesmo quando não há monopólio legal (Kim et al, 2010, p. 39). [7] 0

Em torno desta questão, as políticas de “acesso aberto” (open access) se tornaram uma opção concreta para minimizar o problema. O estudo do Centro Berkman, da Universidade Harvard, realizado a pedido do órgão regulador estadunidense (FCC), tem reforçado os argumentos que confirmam a eficiência e a importância desses mecanismos. Ao contrário do que apontavam seus críticos, tais dispositivos geraram competição e inovação nos países onde foram implementados, o que valeria também para as redes de próxima geração: 0

Nossa descoberta mais surpreendente e significativa é que as políticas de “acesso aberto” – desagregação, bitstream access, requisitos para co-instalação, comércio atacadista e/ou separação funcional – são quase universalmente reconhecidas por terem desempenhado um papel central na transição da primeira geração de banda larga na maioria dos países de alto desempenho e agora passaram a ter um papel central no planejamento para a transição da próxima geração, cujo impacto positivo dessas políticas é fortemente apoiado pela evidência da transição da primeira geração de banda larga (Berkman, 2010, p. 12). [8]

Nos países analisados nos capítulos anteriores deste livro, e também em outros estudos, demonstra-se que aqueles com melhor cenário de competitividade do acesso à banda larga optaram por algum nível de desagregação das redes, como Finlândia, Japão, Coreia do Sul, Reino Unido, Suécia, Noruega, Dinamarca, Holanda dentre outros. Além disso, países que resistiram durante algum tempo a esta opção, como Suíça e Nova Zelândia, mudaram de rumo e passaram a adotar políticas de acesso aberto a partir de 2006 (Berkman, 2010). Ao mesmo tempo que propicia melhores condições para competição, a regulação por meio do acesso aberto também afeta o custo final, uma vez que há compartilhamento de infraestrutura otimizando seu uso e, consequentemente, barateando o serviço. 0

Infraestrutura para acesso e tráfego de dados
Aconstrução de grandes infovias e equipamentos digitais no século XXI se assemelha em importância e impacto à construção de ferrovias e maquinário à base de motores de explosão no século XIX, ou à implantação de redes elétricas e eletro-eletrônicos no século XX. Salvaguardadas as peculiaridades e contextos históricos, tratam de infraestruturas pressupostas para modelos de produção econômica com efeitos sociais profundos, capazes de modificar a correlação de forças travadas entre países e dentro de cada realidade nacional. Esta percepção já é bastante difundida no mundo e tem impulsionado governos a agirem considerando tal perspectiva dentro de um quadro de planejamento estratégico com repercussões importantes de médio e longo prazo. 0

Embora haja consenso sobre a relevância deste horizonte, a sua implementação requer, além de investimentos financeiros robustos, a aplicação de soluções tecnológicas adequadas e duradouras, o que implica em observar uma série de diretrizes que já vêm sendo praticadas em diversos países. Com base nos dados e análises levantados nos capítulos anteriores e em outros estudos sobre banda larga, pode-se elencar quatro direcionamentos importantes no desenvolvimento estratégico da infraestrutura para o acesso às infovias de alta velocidade. 0

Primeiro, a implantação de redes para banda larga precisa ser pensada de forma sinérgica ao conjunto maior de infraestruturas que cortam um país, que atravessam cidades e que ligam regiões, como estradas, prédios, loteamentos residenciais, dutos, saneamento básico, eletricidade, gás encanado etc. Em diversos países isso tem sido projetado de forma estratégica: têm-se utilizado da estrutura pré-existente para se acoplar o tráfego de dados. O mesmo ocorre em novas obras e reformas: a passagem de cabos de fibra ótica já vem inserida no projeto. Por exemplo, o plano dos EUA prevê que obras com investimentos públicos (como rodovias, pontes e viadutos) sejam obrigadas a incorporar instalações para banda larga. Em países como a França, a legislação já obriga as construtoras a implantarem fibra ótica nos prédios para viabilizar o último quilômetro de acesso (fiber-to-cabinet). 0

Segundo, a distinção entre infraestrutura física e móvel não pode ser vista de forma rígida, pois um cenário ideal de universalização, ubiquidade e qualidade da conexão requer o uso simultâneo de redes fixas e de redes sem fio. Porém, ainda que seja complementar e não excludente, o investimento em tecnologia física de alta capacidade (como fibra ótica) é reconhecida como basilar: trata-se do alicerce capaz de gerar estabilidade no volume cada vez maior do tráfego de dados devido à sua potencialidade de adaptação às demandas do futuro próximo. A afirmativa de que as tecnologias sem fio são mais baratas e sustentam maior potencial de expansão se aplica apenas quando pensamos na última milha do acesso, quando já há uma estrutura física de backbones e backhauls instalada. Se observarmos o seu custo total, que requer a implantação e uso desses meios físicos como pressuposto, as tecnologias sem fio demandam tanto investimento e tempo quanto as outras infraestruturas. Por isso, o acesso à banda larga sem fio é avaliado hoje como uma solução de segunda camada, isto é, assume um papel complementar ou suplementar principalmente para o último quilômetro e para áreas onde a construção de infraestrutura física seja inviável devido a especificidades geo­gráficas e baixíssima densidade demográfica. Como vimos no Capítulo 1, a fibra ótica supera em qualidade e performance as outras tecnologias e isso repercute em um custo maior. Ainda assim, muitos países têm apostado suas fichas na implantação deste meio pensando em um projeto de longo prazo. Por exemplo, após perceber que a iniciativa privada por si só não desenvolveria a infraestrutura necessária para a banda larga em todo o seu vasto continente, o governo australiano decidiu investir pesadamente no setor com a criação de uma empresa estatal que está sendo a locomotiva da implantação de redes de fibra ótica, planejando atingir 93% das residências e locais de trabalho (ver Capítulo 4). As tecnologias sem fio serão utilizadas em áreas específicas com dificuldade de acesso a esta rede física. No exemplo da Finlândia, o plano prevê que a infraestrutura de cabo ou fibra ótica sirva diretamente ou esteja no mínimo a dois quilômetros de distância de residências e prédios públicos e comerciais. Ao mesmo tempo, ainda que as redes sem fio não sejam a plataforma primária capaz de dar a estabilidade e qualidade necessária ao acesso, seu melhor aproveitamento é outro ponto importante vinculado à infraestrutura. A otimização do espectro radioelétrico diante da nova realidade da convergência digital exige um replanejamento da distribuição e funções das faixas que serão liberadas com este processo nos próximos anos. Todo projeto estratégico de banda larga precisa levar em conta este novo cenário, realocando novas frequências para a conexão sem fio, principalmente para qualificar o quesito ubiquidade. 0

Como vimos no capítulo anterior , embora o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) brasileiro tenha previsto a utilização de fibra ótica em sua estratégia para a criação de novas infovias centrais, o documento não estabeleceu os caminhos para a construção de uma rede física robusta o bastante para cobrir com capilaridade todo o território a ponto de se expandir para dentro das cidades chegando o mais próximo possível de prédios e residências. O crescimento desta rede física está basicamente centrado nos backbones. O país ainda não possui um projeto estratégico de longo prazo para o uso do espectro radioelétrico diante do processo de digitalização. Também seria necessário um novo planejamento para a expansão da rede física a partir de 2025, quando chegam ao fim os contratos vigentes de concessão das operadoras de telefonia fixa. 0

Terceiro, para diminuir a dependência externa e o custo da conexão, é necessária infraestrutura doméstica capaz de viabilizar o fluxo internacional de dados, como cabos terrestres/submarinos e pontos de troca de tráfego. Isso porque um país que não possui infraestrutura que o conecta ao exterior precisa pagar a outro pela passagem de dados em suas redes. Países com maior e melhor infraestrutura conseguem trafegar conteúdos partindo diretamente de seu território sem a necessidade de utilização de redes estrangeiras, barateando o serviço. Por exemplo, a inexistência de um backbone entre continentes ou entre países vizinhos gera dependência da utilização de cabos e pontos de troca de tráfego situados nos EUA, detentor de uma maior infraestrutura que serve como passagem da informação entre países, mediando sua origem e destino. 0

Os cabos submarinos são estratégicos neste campo, embora não sejam novidade: têm suas origens ainda no século XIX, com as primeiras iniciativas de ligamentos físicos transatlânticos entre a Europa e a América do Norte (Briggs e Burke, 2006). Desde então, estas estruturas que cruzam oceanos vêm sendo utilizadas para conectar países e continentes, constituindo hoje uma enorme teia que envolve o globo [9]. Satélites e cabos terrestres completam este sistema. A partir dos anos 80, os cabos passaram a utilizar fibra ótica, o que aumentou de forma significativa a capacidade de transporte de dados: sem estas estruturas, a Internet não poderia existir como é hoje. 0

O Brasil ainda enfrenta grandes obstáculos nesta área e não possui um eficiente sistema que viabilize o tráfego de dados, partindo de seu território para o resto do mundo. Conforme dados da Anatel, até 2012 seis cabos submarinos ativos ligavam o país ao exterior, sendo que os de maior capacidade e relevância passam primeiro pelos EUA antes de seguir para a Europa gerando uma dependência logística. Além do investimento na construção de ligações diretas com Europa, Ásia e África, há também a necessidade de criação desses backbones com nações vizinhas, bem como a implantação de um maior número de pontos de troca de tráfego nacionais e entre os países da América do Sul. Atualmente, além dos Pontos de Presença (PoP) da RNP, o Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) tem desenvolvido pontos de troca de tráfego no país por meio do projeto PTTMetro: 0

PTTMetro é o nome dado ao projeto do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) que promove e cria a infraestrutura necessária (Ponto de Troca de Tráfego – PTT) para a interconexão direta entre as redes (Autonomous Systems – ASs) que compõem a Internet brasileira. A atuação do PTTMetro volta-se às regiões metropolitanas no país que apresentam grande interesse de troca de tráfego Internet. Uma das principais vantagens deste modelo é a racionalização dos custos, uma vez que os balanços de tráfego são resolvidos direta e localmente e não através de redes de terceiros, muitas vezes fisicamente distantes. Outra grande vantagem é o maior controle que uma rede pode ter com relação à entrega de seu tráfego o mais próximo possível do seu destino, o que em geral resulta em melhor desempenho e qualidade para os clientes e operação mais eficiente da Internet como um todo. [10] 0

O Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) tem como meta implantar pontos de troca de tráfego em todos os municípios do país com população superior a 100 mil habitantes (PNBL, 2010). Mas, por enquanto, os PTTs estão concentrados principalmente nas capitais dos estados brasileiros [11]. A criação de mais cinco cabos submarinos ligando o país ao continente africano e europeu estão em fase de projeto ou construção, em sua maioria com previsão para funcionar a partir de 2014. 0

Direitos do cidadão e apropriação social
Aconcepção de universalização do acesso à banda larga tem sido compreendida em diversos países como uma noção que se firma no âmbito dos direitos dos cidadãos. Assim, não se trata apenas da possibilidade de oferta do serviço para a contratação mediante pagamento financeiro: trata-se de assegurar a boa qualidade do serviço operante em todas as regiões, cidades e logradouros do país a preços acessíveis para qualquer cidadão. Isso implica em ressaltar que a existência de ampla oferta do acesso por si só é pré-requisito, mas não garante a universalização se apenas parte da população possui capacidade de contratar o serviço. Além disso, em se tratando de um direito, o acesso também deve ser disponível para aqueles sem condições de pagar através de centros de acesso coletivo gratuito. 0

Para alcançar este cenário, algumas diretrizes têm sido adotadas em diversos países: (a) garantias legais de que a universalização seja uma política de Estado com metas claras e planos direcionados para tal; (b) investimento estatal robusto no setor para a expansão equitativa da infraestrutura reconhecendo a incapacidade ou falta de interesse da iniciativa privada em alcançar sozinha este horizonte; (c) fortalecimento de órgãos reguladores para fiscalizar e garantir o cumprimento de metas de universalização; (d) utilização de tecnologias sem fio (como Wimax e Wi-Fi) para disponibilizar acesso gratuito em qualquer lugar e a qualquer hora, principalmente nas áreas urbanas; (e) criação de espaços de acesso coletivo gratuito em escolas, bibliotecas públicas, centros comunitários e telecentros; (f) investimento em educação digital (e-literacy) e formação de cidadãos ativos digitalmente, capazes de usar criativamente aplicativos on-line, gerando conteúdo e agregando valor na rede; (g) garantias legais para neutralidade de rede, possibilitando que a Internet se mantenha como um espaço livre para a apropriação social, inovação e liberdade de expressão, evitando que direitos sejam violados e impedindo que o poder econômico de grandes conglomerados crie barreiras para o livre fluxo de dados. 0

Importante ressaltar que estas diretrizes não se configuram como itens isolados em um cardápio no qual se escolhem algumas dessas opções para serem adotadas: são peças de um planejamento maior que se integram e se complementam, pois atuam em problemas específicos e possuem funções distintas que visam sanar as diversas lacunas no caminho da universalização. Por exemplo, o acesso via redes sem fio cobrindo cidades não substitui o acesso à banda larga em fibra ótica residencial, pois o cidadão fará uso distinto dessas duas opções de acesso no dia a dia. Em outro exemplo, ainda que haja a infraestrutura para que a banda larga chegue às residências, isso não exclui a importância dos centros de acesso público gratuito, que possibilitam espaços de formação, capacitação e criação coletiva de conteúdo (da mesma forma que a educação doméstica não substitui a educação escolar, sendo complementares). Como apontam alguns analistas, tomando como exemplo o caso sul-coreano: 0

Para sensibilizar o público sobre os benefícios dos serviços de banda larga e promover a sua utilização, os governos podem fornecer treinamento sobre como usar computadores e a Internet. Reconhecendo a importância de uma população digitalmente educada desde o início de 2000, a Coreia providenciou treinamento e capacitação gratuita ou de baixo custo para 10 milhões de cidadãos que não tinham acesso às TICs. Esta formação contribuiu muito para a penetração rápida e generalizada da banda larga (Kim et al, 2010, p. 48). [12] 0

Isso implica também no aumento de conteúdo nacional na rede. Fortalece a presença idiomática on-line e diminui a dependência de informações em outros idiomas, repercutindo no custo da conexão, uma vez que equilibra a intensa assimetria do tráfego para fora do país, como ocorre atualmente. O incentivo ao know how doméstico também deve ser visto como uma forma estratégica de inovação e agregação de valor ao ambiente digital, principalmente na produção colaborativa e no uso expansivo de softwares livres, que possuem um baixo custo e descentralizam o mercado de soluções tecnológicas, hoje altamente concentrado (Silveira, 2005). 0

No Brasil, nem todas as diretrizes elencadas para a universalização vêm sendo implementadas de fato. Embora boa parte destes princípios esteja citada no PNBL, não há mecanismos que garantam sua realização. A questão mais evidente é a fragilidade da ação do Estado como protagonista nesse processo e a ênfase dada ao mercado para a obtenção de metas de universalização sem que haja obrigações legais para tal. A ineficiência dos órgãos reguladores, a escassez de projetos visando a ubiquidade de acesso e a necessidade de uma política mais consistente para a e-literacy complementam estes obstáculos. 0

Considerações finais
Ademocratização da banda larga não ocorre de forma espontânea e as estratégias adotadas por cada governo neste início de século podem fazer a diferença nas próximas décadas. Embora o acesso à Internet em redes de alta velocidade não seja a solução para problemas precedentes e estruturais de exclusão social, sua ausência ou deficiência pode se tornar um agravante neste novo mundo de crescente e irreversível digitalização. 0

Este capítulo tentou demonstrar que, para atingir níveis de excelência de inclusão digital sem perder de vista o interesse público, estratégias em frentes distintas e simultâneas têm sido incorporadas nas políticas públicas e nos sistemas regulatórios estrangeiros. Como descrito e analisado nos capítulos precedentes, diversos países têm testado fórmulas e direções, onde algumas podem ser replicadas como soluções exitosas e outras ainda se postulam como promessas suscetíveis à prova. Em todos os casos, governos seguem apostando em suas decisões na tentativa de driblar barreiras e romper com enormes desafios que se erguem pela frente. 0

Ao apontar alguns direcionamentos a partir da análise de experiências ao redor do mundo, este capítulo sintetizou cinco nós considerados alicerçais para se alcançar a universalização da banda larga: fortalecimento da ação do Estado; melhorias nos sistemas de transparência, accountability e gestão; criação de um ambiente de competitividade e concorrência de mercado; desenvolvimento de infraestrutura para o tráfego de dados; ênfase na apropriação social do acesso à Internet como um direito do cidadão. Cada um destes eixos elencados deve ser compreendido como parte indissociável de um conjunto de diretrizes simultâneas que precisam ser observadas para potencializar a democratização da banda larga. 0

Nos países com melhor desempenho, o Estado tem sido peça central neste jogo, principalmente através do investimento direto, conciliado a um sistema regulatório eficiente. Mecanismos de transparência, participação e accountability complementam este quadro, uma vez que o serviço de banda larga não se configura apenas como um negócio lucrativo para a livre ação de empresas, mas repercute diretamente nos campos dos direitos do cidadão, da inclusão social e do desenvolvimento socioeconômico. Do ponto de vista técnico, a ênfase no investimento em infraestrutura física de alta capacidade é uma premissa estratégica para o futuro da banda larga que ainda não encontrou um substituto à altura. 0

Comparado aos projetos estrangeiros mais avançados, o caso brasileiro ainda enfrenta dificuldades que, de algum modo, não são novas: têm origem na própria trajetória e características do campo das comunicações do país, marcados por políticas governamentais formuladas sem um sólido planejamento enquanto política de Estado e por um ambiente regulatório pouco coeso, diferentemente do que ocorre em países com tradição mais consolidada. No que se refere à banda larga, o programa brasileiro para as próximas décadas traz avanços pontuais, mas ainda não provou sua efetividade como um projeto robusto de longo prazo, capaz de propiciar uma efetiva universalização do serviço com os níveis de qualidade requeridos. Há deficiências estratégicas, problemas estruturais precedentes e enormes desafios que não são intransponíveis: podem ser superados se houver um realinhamento adequado e um tratamento devido com soluções que abarquem as diversas frentes e que tratem esta nova fronteira sob a luz do interesse público. 0

Referências

BERKMAN. Center for Internet and Society, Harvard University. Next Generation Connectivity: a review of broadband Internet transitions and policy from around the world – Final Report. Cambridge: Harvard University, 2010.

BLACKMAN, Colin; SRIVASTAVA, Lara (Orgs.). Telecommunications Regulation Handbook: Tenth Anniversary Edition. Washington DC: Banco Mundial, InfoDev e UIT, 2011.

BRASIL. Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003. Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/d4733.htm>. Acesso em: 2 mai. 2012.

BRIGGS, Asa; BURKE, Peter. Uma história social da mídia: de Gutemberg à Internet. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2006.

CAVA-FERRERUELAA, Inmaculada; ALABAU-MUNOZ, Antonio. Broadband policy assessment: a cross-national empirical analysis. Telecommunications Policy, 30, p. 445-463, 2006.

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[1]  Tradução própria do original em inglês: “Since broadband access is supposed to be a key factor for economic and social development, governments should act in the public interest for reasons of social cohesion to guarantee that this technology is available to all. Consequently, medium-intervention strategies include both supply-side actions to assist in the establishment of broadband networks and demand-side actions to promote broadband service adoption. There are mainly two types of supply-side actions, the financial support of private telecommunications providers and the construction and leasing of public infrastructure to private telecommunications providers.”

[2]  Tradução própria do original em inglês: “Japan and Korea offer one model, where a single organization took the entire responsibility for implementing policy, ensuring consistent and efficient promotion of broadband. [...] Japan and Korea enacted laws on their broadband visions and policies and used them to secure stability in policy deployment and secure cooperation from the ministries involved.”

[3]  Como aponta relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) em 2012 que critica o desempenho da Agência no cumprimento de suas funções de fiscalização no setor (ver em <http://www.telcomp.org.br/site/index.php/noticias-setor/em-relatorio-tcu-critica-lentidao-da-anatel>. Acesso em: 5 ago. 2012). Somente em 2012 a Agência passou a tomar medidas efetivas para coibir abusos de empresas de telecomunicações, como no caso da suspensão da venda de novas linhas para telefonia móvel por um conjunto de empresas atuantes no país, após o acúmulo de reclamações de consumidores quanto à qualidade do serviço oferecido.

[4]  Tradução própria do original em inglês: “Functionality is also predicated on regulations that guarantee the consistency, timeliness and accountability of the regulator’s decisions, as well as procedures to ensure transparency and public participation in the regulatory process. Without functional effectiveness, it is difficult, if not impossible, for a  regulator to attain the necessary credibility among participants in the sector and potential investors.”

[5]  Este quadro segue apesar de algumas iniciativas tomadas pela Anatel, como estudos sobre Valor de Remuneração de Uso das Redes do Serviço Móvel Pessoal (VU-M) e a revisão do Regulamento de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), além do próprio Plano Geral de Metas de Competição (PGMC).

[6]  Ver em <http://www.teletime.com.br/20/06/2011/idec-envia-ao-minicom-carta-de-contestacao-ao-modelo-do-pnbl/tt/228717/news.aspx>. Acesso em: 6 mar.  2012.

[7]  Tradução própria do original em inglês: “The structure of the broadband market has sometimes created problems for development of the service. The most common market failure is the persistence of monopoly-type structures in the provision of broadband infrastructure, even when no legal monopoly exists.”

[8]  Tradução própria do original em inglês: “Our most surprising and significant finding is that ‘open access’ policies—unbundling, bitstream access, collocation requirements, wholesaling, and/or functional separation—are almost universally understood as having played a core role in the first generation transition to broadband in most of the high performing countries; that they now play a core role in planning for the next generation transition; and that the positive impact of such policies is strongly supported by the evidence of the first generation broadband transition.”

[9]  Uma visualização gráfica dos principais cabos intercontinentais pode ser obtida nos seguintes endereços: <http://www.cablemap.info/> e <http://www.iscpc.org/>. Acesso em: 1º mai. 2012. Nas imagens que se projetam nestes sites, é possível perceber que os cabos estão prioritariamente concentrados em países, regiões e cidades de maior relevância econômica.

[10] Disponível em <http://ptt.br/intro.php>. Acesso em: 5 ago. 2012.

[11]  E em algumas poucas cidades do interior como Americana (SP), Campina Grande (PB), Campinas (SP), Caxias do Sul (RS), Londrina (PR), São José dos Campos (SP). Mais informações sobre os PTTs em <http://www.cg.org.br/publicacoes/documentacao/ptt.htm>. Acesso em: 2 ago. 2012.

[12]  Tradução própria do original em inglês: “To raise public awareness on the benefits of broadband services and promote their use, governments may provide training on how to use computers and the Internet. Recognizing the importance of a digitally literate population, in the early 2000s, Korea provided free or low-cost training to 10 million citizens who lacked access to ICT. This training contributed a lot to the rapid and widespread penetration of broadband.”

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